摘 要：高职教育正逐步迈向高质量发展的新时代，在高质量发展多重逻辑的引导和要求下，优化高职教育结构势在必行。实践中高职教育还面临着专业结构的适应性偏差、布局结构的协调性不足、层次结构的合理性欠佳、类型结构的多样性欠缺等多方面的困境和挑战，未来高职教育的结构必须从专业结构、布局结构、层次结构和类型结构四个方面进行全面优化：提高专业结构的动态适应性、加强资源布局结构的协调性、提升层次比例和衔接的科学性、丰富办学类型结构的多样性。
关键词：高质量发展；高职教育；结构优化
一、问题提出
国家“十四五”规划纲要明确提出，建设“高质量教育体系”是新时期教育改革的战略目标和主要任务。高等职业教育作为与经济社会发展联系最为紧密的一种教育层次和教育类型，承担着向生产一线输送高素质技术技能人才的重要任务，其人才供给的质量将直接影响经济发展水平。因此，高质量发展必然是高职教育体系进一步改革的方向和关键。所谓高质量发展，是指高职教育发展方式的转型，从原来更关注数量的“规模扩张”转变为更关注质量的“内涵提升”，而结构优化则是实现其“内涵提升”的核心环节。当前，以区域发展不平衡、供需结构不匹配等问题为代表的人才培养结构的失衡，已成为制约高职教育高质量发展的主要瓶颈。2022年5月1日起实施的《中华人民共和国职业教育法》明确指出，国家要“优化教育结构，科学配置资源，层次有效贯通，举办更高质量的职业教育”。在新的时代诉求下，我国高职教育发展需要怎样的结构作为支撑？现有的高职教育结构又如何更为科学、合理地优化？这些都是迫切需要厘清的重要命题。
文献梳理发现，近年来，以“教育结构”为主题的研究热度不减，但聚焦于高职教育结构的研究为数不多。少数既有文献主要内容集中于两个方面：一是从学理层面对高职教育结构进行概念性解读，如从学理上剖析高职教育结构的特征与构成，或从更微观的教学视角解构高职教育结构的要素组态等。二是从实践层面探讨高职教育结构的改革和发展。这部分研究数量占比较大，根据具体内容又可分为两类：一类是聚焦于高职教育某一亚结构的研究，如布局结构、层次结构、专业结构等，多数研究重点对高职教育专业结构与产业结构的适应性进行分析；另一类则是从整体上关注高职教育结构的调整，但研究主题又有不同侧重，如将高职教育视作智能生态系统，探讨其系统结构的优化、探讨高职教育结构优化相关政策的变迁、从治理视角探讨高职教育结构的价值与实践等。
梳理已有研究，可看出学者们已达成基本共识，即高职教育结构是一个不断成长、持续演变的体系，需要根据社会经济发展需求而不断优化。而现有研究至少在两个方面还存在不足：其一，从研究数量看，定位在职业教育结构或高等教育结构的研究居多，专门针对高职教育结构的研究有所欠缺，更尚未有从高质量发展的角度探讨高职教育结构优化的研究；其二，从研究内容看，研究数据多选取于某一省份、研究对象聚焦于某一结构，从整体上、直接聚焦高职教育结构的综合研究较少，缺乏宏观上的把握和趋势分析，这也为本研究提供了相应的研究空间。
二、理性审视：高职教育结构的内涵解读与应然逻辑
高职教育结构是一个由诸多要素构成、具有开放性的复杂系统。从内涵上看，高职教育结构是指其体系内部的架构状态，即构成高职教育体系各个部分和要素之间的比例关系；从外延上看，可从学科专业构成、教育资源分布、人才培养层次和组织办学体制上对高职教育结构的亚结构进一步解剖，分为专业结构、布局结构、层次结构和类型结构，这也成为当前研究者对高职教育结构构成的共识，构成本研究的基本框架和主要研究内容。在教育高质量发展的背景下，高职教育结构的优化受到多重逻辑的牵引和导向。
（一）高职教育专业结构应适应“双循环”经济发展的新格局
高职教育专业结构是指在专业设置方面的构成形态，具体包含专业类别结构和专业规模结构两个子结构。专业结构是高职教育服务经济社会发展能力的重要基础和根本保障，对其合理性的判断应依据于其与产业需求的适配度，因而，专业结构的调整必须与经济格局的战略性调整协同发展。“十四五”发展规划纲要中提出，要着眼于推动社会经济发展水平向更高质量迈进，尤其是加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的“双循环”新发展格局，而构建这一新格局的关键在于消费升级和自主创新。一方面以消费升级倒逼产业结构高度化，持续扩大我国高端制造业的规模优势，促进产业转型；另一方面以自主创新提高生产质量和效率，解决关键技术领域“卡脖子”的难题。高职教育作为人才需求的供给侧，专业是高职院校与产业直接联系的桥梁和纽带，专业结构的合理与否直接决定人才供需是否能够平衡，进而决定了产业结构的升级是否有相应类别和足够数量的高水平技术技能人才的支撑，也成为“双循环”经济发展格局能否成功的关键。
（二）高职教育布局结构应服务“技能型”社会构建的需要
高职教育布局结构主要是指空间上对资源布局的规划和安排，当前关于布局结构的讨论主要集中在两个方面，即高职教育资源区域布局的量与质。高职教育承担着向生产一线输送高水平技术技能人才的重任，满足区域发展战略需求的布局结构对实现我国区域协调发展意义重大。2021年全国职教大会提出了构建技能型社会，从社会公平治理的角度看，其逻辑有两个：一是基于机会公平，技能习得的对象拓展至全体大众，尤其要将弱势群体纳入其中，使每个劳动力都有习得技能的机会；二是基于过程公平，整体呼唤更高质量的高职教育技能供给，提高技能形成的效率。这对于高职教育的布局结构是新的挑战，布局结构应至少在两个方面适应技能型社会构建的新需求：一是在数量布局上要求高职院校的整体分布更为合理，尤其是偏远和弱势地区，需满足全体劳动力的技能习得和提升需求，同时满足地方经济发展所需的技术技能人才支撑；二是在质量布局上要求以高水平高职院校为代表的优质高职教育资源分布更加平衡。
（三）高职教育层次结构应顺应职教“类型化”改革的要求
层次结构是指高职教育体系内部学历层次的比例构成，包括专科层次、本科层次和研究生层次。层次结构的内涵建设离不开三个方面内容：层次的完整性、各层次比例的协调性和层次间衔接的通畅性。2019年《国家职业教育改革实施方案》开篇指出，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”类型教育特征首先表现为建立层次分明、功能明确、规模相当的现代化职业教育体系。同年6月，首批“职业大学”的成立标志着我国现代化职业教育体系的初步建成，职业教育从中职、高职到本科、研究生阶段的层次结构也逐渐完整，这是完成职业教育“类型化”改革的第一步。随着高职教育类型化改革向纵深推进，不仅要求高职教育内部的进阶结构更加清晰，还要求结构内各层次的内涵更明晰、定位更明确，各层次的规模比例处于能够支撑我国经济转型发展的合理范围之内。进一步完善层次结构比例的协调性、提升层次间衔接的通畅性，是高职教育高质量教育改革逻辑的必然追求。
（四）高职教育类型结构应满足市场“多样化”发展的需求
类型结构是指各类型高职院校、机构之间办学规模、经费投入等要素的比例构成。高职教育肩负着服务发展、促进就业的办学职能，其类型属性要求高职教育办学必须面向市场、依托市场。当前，经济发展的多元格局和人们收入水平的差距，使社会不同阶层、团体、家庭和个人对物质和精神的追求产生了很大的差异，尤其在2019年高职“百万扩招”政策颁布后，高职院校的生源类型拓展至农民工、下岗工人、退伍军人等非传统生源。生源数量和类型的转变意味着差异化的教育需求，由此也呼唤着更为多元的办学模式和办学体制，这对高职教育类型结构的优化提出了新的期待。在市场需求的逻辑下，要改变高职教育办学政府单方发力、后续乏力的状态，就必须寻求社会多元主体力量的支持，与行业企业形成命运共同体，通过提高服务市场的能力，切实满足社会和市场需求。因而，构建多元的办学类型结构是高职教育在市场需求逻辑下高质量发展的理性选择。
三、现实观照：高职教育结构的基本特征与现实挑战
（一）专业结构的适应性偏差，专业设置同质化问题突出
1. 专业规模结构与产业需求存在偏差。从高职教育专业人才培养的规模结构看，与产业结构的匹配存在偏差，具体表现在两点。首先，第一产业和第二产业的专业招生数量与产业需求不适配。据统计，2021年我国第一产业产值结构占比7.20%，而同年第一产业相关专业招生占比仅为2.11%，这就导致农林类生产技术型人才严重不足，且和农业相关的跨学科复合型人才培养偏弱。同理，第二产业的专业招生数量与产业需求也相差较大。据统计，到2025年，中国制造业十大重点领域人才总量将接近 6200万人，人才需求缺口约3000万人，缺口率达48.00%。从国家政策来看，制造业仍是未来高质量发展的主要方向，对高技术技能人才需求旺盛，但当前的专业招生数量却无法满足产业发展需求。其次，第三产业的专业招生数量超过产业生产需求。从2021年的招生数据看，第三产业专业招生数量占比61.01%，而同年第三产业就业人员占比为48.00%，虽然第三产业是吸纳就业的主要渠道，但招生与就业的落差却也是不可忽视的。长此以往第三产业的各行业人才需求趋于饱和，势必会造成人才过剩，值得警惕。
2. 专业类别结构过于集中，专业设置趋同。从高职教育的专业类别结构来看，当前高职院校专业设置存在不平衡的现象。一方面，专业设置存在同质化倾向，具体表现为成本较低或普遍热门的专业类开设过多，如2020年在高职院校开设最多的前4位专业均属于财经商贸大类。某类专业重复率过高，容易造成专业类别结构内部的不平衡，从而导致部分人才积压。另一方面，战略性新兴产业的相关专业设置有待加强。以粤港澳大湾区为例，《2020 年粤港澳大湾区（内地）急需紧缺人才需求目录》聚焦7个战略性新兴产业，涉及316类工作岗位和403类专业，涵盖急需紧缺人才岗位5.8万个，占需求总量的近五成。而从粤港澳3市高职教育相关专业布点数量预测来看，3年后预计相关专业招生约为两万人次，与产业需求尚存在不小差距。从未来产业发展趋势来看，对复合型技术技能人才的需求还会不断扩大，低端流水线操作岗位则会逐渐减少，调整和优化当前的高职教育专业类别结构势在必行。
（二）布局结构的协调性不足，人才的区域支撑性不强
1. 高职院校省域布局差异悬殊，人才流失严重。从省域布局来看，存在明显的不协调现象，具体表现为高职院校集中分布在中心城市和省会城市，相对外围的城市高职院校分布较少。这种现象在中西部省份、欠发达地区表现尤为明显。如2022年，云南省高职院校共计49所，其中有31所集中在省会昆明市；青海省高职院校共计8所，其中6所集中在省会西宁市。值得注意的是，中西部省份高职院校总数量本身就低于东部地区，再加之向中心城市聚集，导致中西部高职院校的地区差距更为显著。高职院校具有很强的区域性，其招生以区域生源为主，人才培养以服务地方经济发展为主。研究表明，高校毕业生呈现向上流动的趋势，即生源地级别由低向高流动，中西部地区本身就面临着人才流失的困境，再加之没有足够数量的高职院校做支撑，非中心城市技术技能人才的数量难以支撑当地经济发展，从而形成恶性循环，不利于高职教育持续、健康发展。
2. 优质教育资源区域布局不平衡，加剧马太效应。相较于高职院校的数量布局，优质教育资源的布局更能从质量上体现高职教育在布局上的不平衡性。教育资源的优质性，可从不同方面衡量：首先，体现在重点院校布局上。以“双高计划”院校为例，重点高职院校大多集中在东部、北部沿海经济区，就入选比例而言，东部沿海综合经济区的比例最高，达到22.36%，大西北综合经济区入选比例最低，只有8.43%，二者差距较大。其次，从生师比来看，2019年东部和北部沿海经济区的高职院校生师比约为17∶1左右，而大西南综合经济区高职院校生师比则达到21.8∶1，其中，陕西省生师比最高，达到26.8∶1。生师比是衡量高职院校办学水平的重要指标之一，生师比的差异也代表着区域高职教育资源的不均衡。再次，从经费收入来看，据2021年高职院校经费收入统计，最高的是东部沿海经济区，省均经费收入为1222.4万元，其次是北部沿海经济区，省均经费收入为1081.6万元；经费收入最低的是西北综合经济区，省均经费收入仅为277.6万元。从高职教育资源的质量布局来看，当前地区间的差异相去甚远，这种明显的差异会催生马太效应，欠发达地区高职教育因资源差距，在专业建设、社会服务等诸多配套设施上严重缺位，将进一步加剧教育的不公平性。
（三）层次结构的合理性欠佳，层次间的衔接不够畅通
1. 层次结构重心偏低，职业本科发展尚不充分。随着经济社会对高层次应用型人才的需求量急速增加，高职教育主动适应社会需求，本科层次职业教育应运而生。2019年6月，教育部首次以“职业大学”命名批准了15所高职院校举办本科层次职业教育，标志着我国独立建制的本科职业院校正式建立。然而，由于处在初期发展阶段，职业本科发展尚不尽如人意。从学校数量看，2021年全国共有高职（专科）学校1486所，而正式获批的职业大学只有32所；从招生人数看，2021年我国高职（专科）招生552.58万人，而职业本科仅招生4.14万人。2021年10月印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确提出：到2025年，职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%。对比2021年职业本科招生规模占比仅为高等职业教育招生规模的0.74%。由此可知，当前我国高职教育的层次结构虽然完整，但结构重心仍在高职专科阶段，职业本科的发展尚不充分。
2. 各层次的办学定位尚不清晰，人才培养的衔接不甚畅通。从形式上看，当前我国高职教育体系构架已然搭建起来，而从内涵看，我国高职教育分层发展的本质内涵仍待厘清。根据联合国教科文组织2011年颁布的《国际教育标准分类法》（ISCED），对照我国的高等教育体系，本科层次的职业教育应当属于第6级专业教育，包括应用型工程教育、技术与技能教育等，是与学术教育完全不同的教育类型，是第5级专科职业教育层次高移的产物。然而，职业教育层次“高移”的具体内涵，是技术操作的精准？理论学习的精深？抑或多学科的复合？当前还没有达成统一且明确的共识，高职专科教育和职业本科教育在人才培养目标上的差异化的定义尚未明晰，导致人才培养上的衔接较难落实在课程等细微之处。由此可见，当前我国高职教育层次结构的稳定性和适应性还没有充分展现出来，对于层次结构内部的内涵厘清还有待进一步的研究。
（四）类型结构的多样性欠缺，多元办学格局尚未健全
1. 政府仍旧占有绝对的主导和优势地位。从高职院校举办者类型看，据统计，截至2022年5月，我国高职高专院校共计1489所，其中公办院校1136所（76.29%），民办院校350所（23.51%），中外合作办学院校3所（0.20%），公办高职的数量占有绝对的主导地位。分区域来看，公办高职占比最高的为大西北综合经济区，占比高达91.86%；最低的是南部沿海综合经济区，占比为65.81%，也大幅超过半数。另外，从教育经费投入情况看，2021年我国高职院校国家财政性教育经费投入约占总投入的68.75%，而社会性教育经费（包含民办院校举办者投入与社会捐赠）投入占比仅约为0.83%。从以上数据不难看出，当前我国高职教育办学的类型结构并不完善，社会多元办学格局尚未完全形成，政府仍旧占有绝对的主导和优势地位。由于政府的财力物力有限，难以做到对区域内经济社会发展需求和个人多样化教育需求的兼顾，容易造成教育机会上的不平等。
2. 行业企业参与职业教育办学的机制尚未健全。行业企业等其他主体参与办学的机制不健全是高职教育多元办学格局难以成就的重要因素。一方面，各地对完善高职教育办学类型结构的规划制定和落实不够，多数地区尚未形成专门推进高职教育社会多元办学的跨部门协同机制，导致部分工作出现多头管理、权责难分的情况。扶持多种办学类型的政策体系也尚未完善，甚至政策上对民办院校在生均经费、教师培训、职称评定、基础设施等方面的支持与公办院校还存在不小的差距，导致社会主体办学动力和热情不足；另一方面，当前多元主体办学还缺乏合理的利益分配与平衡机制。如从举办的混合所有制产业学院性质来看，企业无法取得办学结余的盈余分配，企业合作办学的经济效益体现不出，难以为继。
四、改革方略：高职教育结构的优化方向与行动路径
（一）坚持以产业需求为依据，提高专业结构的动态适应性
专业结构调整的最终目的是与我国的产业结构和市场需求相适应。产业的升级是一个动态发展过程，专业结构也应是动态升级和不断适应的。
一方面，要充分发挥政府对专业优化升级的引领与服务作用。在高职教育专业结构调整的过程中，政府的功能发挥不可或缺，承担着专业结构调整宏观上服务者、指导者和调控者的多重角色。首先，要健全需求预测和发布机制，做好信息提供的服务者。专业结构调整的依据往往来源于对产业信息的感知和预测，而对产业发展前景的预判和未来人才市场需求的把控等工作并非高职院校能够独立完成，需要政府部门发起、整合各方资源深入调研，并通过合理渠道对外公布各类专业的人才供需数据，为高职院校专业结构优化提供参考。其次，要定期更新高职教育专业目录，做好专业调整的指导者。政府应结合地方经济和产业的发展规划，制定中长期高职教育指导性专业目录，重点扶持适应新技术、新模式和新业态发展的新兴产业相关专业，从高位层面引导专业结构的整体转型。再次，要完善评估机制，严格专业审批，做好专业设置的调控者。对于高职院校专业结构和质量的把控，政府可以通过培育第三方专业评估机制来实现，充分发挥地方行业协会和咨询机构的作用，对高职院校专业结构进行动态评估和诊断；同时对高职院校新建专业的审核要从严把控，重视对新专业市场需求的论证，从根源上改善区域内高职教育专业盲目、同质建设的现状，促进高职院校的错位发展。
另一方面，要充分发挥高职院校专业结构调整的主动性和规范性。首先，高职院校要能够对自身在区域内的定位有较为明晰的认知，保持对产业变化和市场人才需求变化的敏感度。转变办学观念，按照服务地方、市场导向、突出特色的原则适时进行专业结构的转型。其次，在专业新设和裁撤方面，一定要经过科学论证，谨慎调整，警惕专业与产业需求不适应的错位现象。再次，随着产业业态的变化，岗位间的边界逐渐模糊，市场人才需求走向复合性、跨界性、综合性，因此，以专业群的形式进行人才培养将是未来高职院校专业建设的重要内容。
（二）坚持以区域需求为导向，加强资源布局结构的协调性
我国区域建设极具复杂性，各区域所聚集的资源和发展策略都有所区别，区域间的经济水平差距大，这决定了高职教育的布局结构须体现区域差异。布局结构调整的最终目标不在均衡，而在平衡，以服务区域发展战略为出发点，以能否支撑地方经济发展所需人才为准绳。
一方面，以政策引导为抓手，注重布局结构的顶层设计和整体规划。中央政府应充分发挥其宏观调控的功能，通过实地调研等多种手段对各地区的人才供需结构有充分的把握，针对省域内弱势地区高职教育人才培养难以支撑当地经济发展需求的困境，可通过政策引导和制度改革逐步调控。一是对高职教育资源相对薄弱的边远地区给予更多优惠政策扶持，促使高职教育资源逐步扩散、下移，鼓励兴办与当地经济产业发展相适应的特色院校和专业，保障区域内毕业生的就业优势；二是可通过财政投入优化资源配置，除需整体加强对高职教育的财政投入之外，还可采用设立专项经费的方式平衡区域间的经费分配，削弱办学实际中的马太效应，经费分配时对弱势的高职院校给予更多投入倾斜，帮助其快速突破发展瓶颈，稳定高职人才培养的规模和质量。
另一方面，以机制建设为保障，加强省际区域之间的交流与合作。地方政府是高职教育布局结构调整的施策主体，应在兼顾国家发展战略的基础上聚焦省域特色和精准人才需求，建立合理可行的政策落实工作机制，保持政策的持续性。同时，区域政府和地方部门之间应加强信息沟通，建立联席机制，以区域高职教育发展为共同目标，加强区域之间的对话与合作。
（三）坚持与技术结构相匹配，提升层次比例和衔接的科学性
技术结构及其水平规定着职业教育层次结构，技术进步促进职业教育层次结构的调整和优化。当前高职教育层次结构的优化关键在于两点：层次结构比例的完善和层次内部的科学衔接。
一方面，大力发展本科层次职业教育，完善高职教育层次的比例结构。产业结构的变革和生产技术的升级决定了高职教育层次结构重心上移的必然性，大力发展职业本科教育是下一阶段层次结构优化的主要方向。首先，要形成促进职业本科教育发展的政策合力。国家政策的引导和行政管理的协同是推动职业本科教育规模快速提升最有效的手段，在此过程中，政府必须当好“总设计师”，形成国家、地方政府以及院校多方政策合力，统筹谋划、有序推进。其次，鼓励高水平高职院校开展本科试点。相对而言，高水平高职院校在多年的办学中已经积累了丰富的办学经验，生源也较为优质和稳定，更具备开展职业本科办学的条件和能力，也更有可能带动职业本科办学整体水平的提升。再次，要做好职业本科办学的质量评估，确保人才培养质量。
另一方面，明晰各层次人才培养的定位，提高层次之间的衔接质量。从理论分析，应用型人才类型和国家职业标准相结合是可以区分不同层次职业教育培养目标的，职业教育从低到高各层次分别培养初级技能型人才、中级技能型人才、高级技能型人才、技术应用型人才和技术开发应用人才，而各层次人才的培养规格应当从职业岗位中生发出来。因此，高职教育应当找准各层次人才所对应的岗位群，通过岗位能力和工作任务的分析明确各层次的人才培养定位，培养出社会真正需要的各层次人才。同时，职业教育的升学衔接相较于普通教育更为复杂，每一个层次都应通过培养目标、专业设置、课程体系与教材、教学资源、教学过程、招生制度、评价机制、教师培养、行业指导、集团化办学等“十个衔接”，形成与其他层次及其他类型教育衔接贯通的应用型人才培养体系。
（四）坚持以多措并举为手段，丰富办学类型结构的多样性
优化高职教育类型结构的关键在于鼓励多元主体深度参与办学过程，有效增加教育服务的多样化供给。为此，要解决两个关键问题：多元主体如何参与办学，以及政府如何保障办学质量。
一方面，重点培育社会办学主体，推进高职教育办学形式的创新。地方各级政府及行业主管部门应依法支持社会力量参与联合办学，举办股份制、混合所有制学校，鼓励企业利用资本、技术、设施设备等要素参与校企合作。具体而言，可根据不同企业特征，进行有重点的办学主体培育。如鼓励有条件的大型企业单独举办高职院校、与高校合作举办高职院校、与高职院校合作举办产业学院等。公办职业院校可重点深化产教融合，拓展现代学徒制、产业学院、中外合作办学、东西合作办学等多种办学形式；民办院校可发挥自身灵活优势，重点探索混合所有制，并尝试与公办职业院校进行合作办学。
另一方面，优化多元主体参与办学的治理格局，保障民办高职办学质量。保障高职教育多元办学的质量离不开政府角色的履行。除指导、支持和监督外，地方政府可根据调研探索建立本区域高职教育和培训清单，明确各岗位需要的职业教育与培训，以及需要政府加大扶持的专业，充分履行地方政府职责；同时，进一步落实高职院校自主办学权力，政府可重点在教育教学标准与质量监控等方面收紧治理权限，但在人事、资金等方面适当放权，通过购买高职院校服务等形式助推校企合作、产教融合，以确保技术技能人才培养质量的同时提升院校办学活力。此外，针对不同办学主体，开展相关法律法规与政策培训也很必要，尤其是向企业普及参与办学的优惠政策与详细规定，加深企业对参与高职教育必要性与合法路径的理解，打消企业办学疑虑，打造依法治教制度生态。
【李小文，华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士研究生；石伟平，华东师范大学职业教育与成人教育研究所终身教授】
原文刊载于《中国高教研究》2023年第4期
转自：“中国高教研究”微信公众号
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