中国共产党百年对外传播政策变迁及其逻辑
作者｜刘小燕 李静
内容提要
中国共产党百年对外传播政策整体呈现“抗争——保守/激进——开放——融合”的变迁路径。从政策制定角度看，中共百年对外传播政策的变迁是多因素之间关联互动、动态交织的结果，其既是中共因应时代环境变化做出的“被动式”应对，又内嵌着中共意识形态变迁下对外传播工作指导思想的主动调整。从政策变迁逻辑看，中观上，中共对外传播政策的变迁受中共对外传播思想变迁的指引，受中共对外传播实践变迁的牵引或推动；宏观上，中共对外传播政策的变迁是作为政策主体的革命党、执政党在不同的革命环境、执政环境下作出的政策回应，是中共历史使命的阶段性演变在对外传播事业上的反映，是中共百年辉煌历程在对外传播工作领域的映射。
关键词
中国共产党 对外传播政策 变迁 思想 实践
正文
一、引言
对外传播政策是新闻政策的构成之一。所谓新闻政策，即是政策主体或者说权力主体（主要是政府和执政党）围绕新闻活动、新闻现象而制定的指导性、规范性、约束性行动方案或行动准则，一切权力主体颁发的用于指导和约束新闻主体之新闻活动的法规、行政规定（命令）、党的领导人口头或书面的指示等都可被纳入新闻政策的外延之中。根据新闻政策的概念界定，中国共产党对外传播政策即指中共出台的关于对外传播工作的文件，包括决议、决定、通知、意见、指示等，内容上涉及中共的对外传播思想理念、对外传播体制机制建设以及对对外传播具体工作业务的管理和规范等。对外传播政策可粗略分为宏观（总体）政策、基本政策和具体政策：宏观政策即关于对外传播工作政治方向、发展方向的思想性、方针性指示；基本政策即关于对外传播工作的管理规范和发展指导；具体政策即针对具体对外传播业务实践的详细要求。本文将重点关注相关宏观政策和基本政策。这是因为，对外传播一直是中共新闻工作中的一个重要部分，百余年来所发布的相关具体政策实在过于繁多，全部纳入研究存在客观难度；且该研究无意于做纯粹的政策统计梳理，政策变迁的过程仅凭量化计算也难以揭示其背后之因果机理。本文旨在探析百年政策变迁的整体历史脉络，对其变迁逻辑作整体性观察。
基于此，本文以新闻传播学视角为出发点，并一定程度上兼顾政治学、马克思主义理论等多重视角，总体上把握中共对外传播政策的轨迹变化与所处时代环境的互动关系。在重点解读原始“政策”文本（政策内容）、立体化呈现政策策略的基础上，着力于分析政策制定因素，尤其是阶段毗邻期的政策延续和政策差异的原因。研究还将尽力观照具体政策对象、政策议题、政策实践手段等的延续和变迁，并适当点明政策效果及时代价值等。
在具体的研究思路上，一方面，由于党的对外传播政策的演变，反映着党的外宣观念（新闻观念）、党的意识形态观念、社会管理观念的历史性变迁，因此本文在分析时将对外传播政策与党的观念结合起来进行审视；另一方面，正如有学者所言：“研究特定时期一国的决策活动应基于‘关系视角’，并且将不同主体之间以及主体与环境之间各种复杂的‘关系’置于动态的过程之中，才能揭示政策过程中出现的各种活动和现象。”本文在分析过程中将注重主体与环境之间复杂关系的动态互动。即，将对外传播政策置于特定的历史情境之中，认同于党和国家、党的对外交往事业、外宣事业所走过的历程，以具体事实结合时代背景和国内国际环境，揭示出观念、行动、环境条件三者之间的复杂关联，探讨分析中共百年对外传播政策变迁及其逻辑。具体包括对以下问题的回答：
（1）中共百年对外传播政策变迁的脉络是什么，不同阶段对外传播政策的理论内涵和突出特征是什么，变迁的动因是什么，影响因素的作用机制如何；对外传播政策整体上朝着什么方向发展，逐渐形成了怎样的政策体系，体现出中共对外传播事业怎样的发展思路？
（2）中共百年对外传播政策变迁与党的建设、党的外宣使命、党的外交立场、党的长期战略目标、党的意识形态之互动关系如何；与革命、社会主义建设、国家治理等中国历史实践历程之互动关系如何；与世界环境变化、国际间力量格局变化之互动关系如何；以及对外传播政策变迁与党内外、国内外历史进程对应的内在逻辑关系如何？
（3）中共百年对外传播政策变迁遵循怎样的逻辑和规律，何以遵循这样的逻辑和规律；在中共对外传播从实然通往应然的路上，对外传播政策是如何适时调整的，是否符合历史与时代的潮流？
二、革命时期：政策基于革命需求，主旋律为动员人民御敌抗争
中国共产党诞生之初，即十分重视宣传工作，并注重制定政策确定宣传工作的方向和目标。1921年通过的《中国共产党第一个纲领》和《中国共产党第一个决议》中即有对宣传工作的指示和规定。建党后至新中国成立前，虽然成文的对外传播政策性文件相对较少，一些对外传播指示和要求零散体现在其他政策文件中，但仍然为此后对外传播政策的发展演变奠定了基础。总体而言，这一时期中共对外传播政策，凸显抗争精神，以服务革命任务、重视军事宣传为主题，以实际需求为目标，迫切的需求转换为权威性的政策，推动了中国共产党使命目标的实现。
（一）对外传播政策之思想来源和经验继承
这一时期是中共新闻事业的起步阶段，是中共新闻政策体系的起点，深刻影响着此后的历史进程。因此本文在这一部分较多着墨，希望探析中国共产党早期对外传播政策的历史源头与发展主线，阐述中国共产党对外传播政策诞生时期的初步逻辑与革命现实考量。这一时期对外传播政策的确立，实为继承了几方面的理论和经验成果（最根本的是中共自身的新闻传播实践），包括马克思主义新闻思想来源，以及中共早期对国民党宣传工作所作贡献中积累的经验。
1. 对外传播政策之思想来源：马克思主义新闻思想
马克思主义由外向内的传播过程，以及马克思、恩格斯强调的党的报刊要遵循“党的精神”、“世界交往”理论以及列宁关于新闻传播的观点，对中共对外传播有较大的启发意义，并最终以文字的形式体现在中共的对外传播政策中。
（1）马克思主义由外向内的传播过程中，早期中国共产党人习得了马克思主义的办报思想
马克思主义在中国的早期传播，首先是先进知识分子在爱国图存的使命感召下从工具理性角度出发的自觉行为，内容主要是翻译马恩的经典著作。其中以陈独秀、李大钊对马克思主义的宣介最为突出。陈独秀创办《新青年》，使之成为传播马克思主义的阵地。李大钊揭开了中国报刊宣传马克思主义的新页。1918年李大钊在报刊上发表《法俄革命之比较观》、《庶民的胜利》、《布尔什维主义的胜利》，热情讴歌十月革命。1919年，李大钊将轮值主编的《新青年》第6卷第5号编为“马克思研究专号”，刊载其长篇论文《我的马克思主义观》。马克思主义由外向内的传播体现了早期马克思主义者具有的国际视野。“1919年3月以后，苏俄开始向外输出马克思列宁主义思想，进而与中国的马克思主义者形成双向互动。”除了向国内引进马克思主义，还有一批早期的中国共产主义者赴国外学习。赴苏俄采访的瞿秋白，赴法勤工俭学的蔡和森、周恩来以及赴莫斯科东方大学学习的赵世炎等，在参与国际无产阶级报刊宣传活动的实践和学习研究中，继承了马克思主义的办报传统和新闻思想。总的来说，马克思主义从外向内的传播中，酝酿了中共对外传播思想的萌芽。
（2）马克思、恩格斯、列宁遵循“党的精神”、“世界交往”、根据宣传对象开展宣传等思想均对中共对外传播政策具有启发意义
首先，马克思、恩格斯所强调的党的出版物要遵循“党的精神”这一原则，被中共继承，并融入对外传播政策。“马克思恩格斯的著作中没有使用过列宁和中国意义的‘党性’概念，但他们在论证党的出版物时，各使用过一次‘党的精神’(Sinne unserer Partei)的概念，要求党的新闻工作者遵循党的精神”，并“与各种违反这一原则的行为进行过多次毫不让步的斗争”。在《共产主义者和卡尔·海因岑》一文中，恩格斯明确提出了党刊的任务：“首先是组织讨论，论证、阐发和捍卫党的要求，驳斥和推翻敌对党的妄想和论断。”列宁作为马克思、恩格斯的忠实继承者，同样十分强调报刊的党性原则，认为报刊应该成为阶级斗争的工具，成为“巨大的鼓风机的一部分，这个鼓风机能够使阶级斗争和人民义愤的每一点星星之火，燃成熊熊大火”。这种思想为中共对外传播工作坚持党性原则提供了重要的启示意义。1941年5月25日，《中共中央关于统一各根据地内对外宣传的指示》决定：“一切对外宣传均应服从党的政策与中央决定。”
其次，马克思、恩格斯的“世界交往”理论对中共对外传播也具有一定的启示性。他们从“世界交往”这一宏观角度看待新闻业的发展，“支持所有利于扩大世界交往的措施和政策。”他们论述了开放视野的必要性，认为“只有人们能够得到世界范围的最大量的信息，通过传播技术使世界各个角落近在咫尺，那时人们获得的才是真正的精神财富，并得到完全的精神解放”，赋予了报刊跨国宣传和扩大世界交往的历史使命。
再次，马克思和恩格斯意识到新闻传播工作中根据（不同国家的）宣传对象的特点灵活宣传的必要性。恩格斯在致劳拉·拉法格的信中写道，“同时还必须写得很谨慎，因为不列颠庸人是不能忍受外国人讥笑他们的”；在致保尔·拉法格的信中写道，“特别是考虑到巴黎的读者习惯于轻松读物，甚至是适合于懒惰读者的轻松读物”；马克思在致恩格斯的信中请他写一组关于1848年以来的德国的文章，“要写得俏皮而不拘束。”这些原则精神都为后来中国共产党对外传播政策与实践所吸纳，促进了中共外宣工作走向成熟。
2. 对外传播政策制定之经验积累：中共早期对国民党宣传工作的贡献
第一次国共合作时期，毛泽东等共产党员以个人身份加入国民党，为国民党的组织工作、宣传工作倾注了极大心力。任国民党中央宣传部代理部长期间，毛泽东采取多项措施扩大宣传范围和宣传效果。“首先着眼健全宣传工作体制”，“毛泽东采取了两条措施，一是通过报刊和交通工具向各省市宣传部布置宣传要点，一是要求他们定期向中央宣传部报告工作”，改变了其他地方各省市宣传工作与中央脱节、混乱的状态。
期间，毛泽东还以国民党中央宣传部的名义创办了《政治周报》，并参与起草了多份重要的宣传工作决议，如以代理宣传部部长名义提出《中国国民党之反奉战争宣传大纲》。这些经历为中共对外传播政策的制定积累了实践经验。
（二）对外传播政策之主题：强调“斗争”服务革命，重视军事外宣
1. 强调“斗争”服务革命
中国共产党建党初期对外传播政策以服务革命为首要目标。首先，这一时期的对外传播政策强调对外宣传要与对敌反击共同进行，政策被打上了深深的“斗争”烙印。1923年11月，《教育宣传问题议决案》，在“宣传方针”中，对政治、劳动、农民、文化各方面提出了具体的宣传指导，其中“反对”、“斗争”字眼多见。1929年6月25日，《中共六届二中全会宣传工作决议案》强调“加紧国际的宣传特别是要反对世界大战拥护苏联”，并阐明了加紧国际宣传的背景原因，指出了以往宣传的缺点。
在对外传播政策的推动下，建立统一战线、抗敌反击成为对外传播的主旋律，配合军事斗争，推动革命胜利。当然这一时期，对外传播的范围是十分有限的，这不仅和当时的战争环境、政治格局有关，也与当时中国共产党自身力量和政治地位有关，同时也受限于当时较为落后的传播媒介。
2. 注重军事外宣
鉴于军事斗争在革命时期关乎新民主主义革命成败、关乎党的生存和命运的重要性，军事外宣成为中共对外传播政策的一项重要内容。
首先，在中共发布的许多非专门的宣传政策中，多见关于军事外宣的指导和要求。1937年10月，在《目前抗战形势与党的任务报告提纲》中，毛泽东要求：“加强国际宣传（电影、画册、报章、共同宣言、代表团等），取得各国的同情援助，抵货，不卖军火给日本而卖给我们。”1941年5月，邓小平在八路军第一二九师全师模范宣传队初赛会上的报告中提出：“大大地加强对外宣传工作。要通过文艺作品、报告文学、新闻通讯、摄影、绘画等，把我们真实的战斗生活反映到国际上去，流传到华侨中去，传播到大后方去。”随着苏德战争打响、日本偷袭珍珠港，中国抗日战争进入新的高潮，争取更多国际军事援助成为迫切的现实要求。1941年12月9日，中国共产党中央委员会发布《中国共产党为太平洋战争的宣言》，在提到为最后打倒日本法西斯而斗争，必须实现如下各项重要任务时指出：“向日本军队、日本人民，向朝鲜、台湾、安南各民族，向中国沦陷区的人民，进行反对日本法西斯的更加广大的宣传鼓动，为建立日本内部的反法西斯阵线而斗争。”
其次，在中国共产党发布的众多政策中，亦常见关于军事外宣的专门政策。如1944年3月1日，发布《苏联的军事宣传与我们的军事宣传》，介绍苏联军事宣传的经验，分析我们军事宣传的现状及存在的问题。1949年11月22日，《中宣部关于发布军事新闻的指示》要求：“凡重要战报、军事评论、部队首长谈话、作战经过和战绩总结公报，必须发交新华总社，转请中央审核，由新华总社统一公布。”
再次，这一时期中共还形成了一些不仅于当时具有指导意义后又被长期继承的重要政策，如“统一战线”——是中共百年（建党、革命、建设、改革、治理）的重要政策之一（它同时也是党的重要外宣政策）。1922年6月15日，《中国共产党对于时局的主张》指出：“中国共产党的方法，是要邀请国民党等革命的民主派及革命的社会主义各团体开一个联席会议，在上列原则的基础上共同建立一个民主主义的联合战线。”此后随着抗日民主统一战线的确立，统一战线政策不断发展完善。中国共产党将20世纪40年代美军观察组访问延安视为“我们在国际间统一战线的开展”和“我们外交工作的开始”，借助美军来访的良机做好对外传播。在观察组成员向美国政府发回的数百份报告中，他们做出明确判断：中共是“太平洋地区最重要的敌后军事情报来源”，中共“可以成为美国有效的盟军”，并建议美国政府援助中共并发展与中共的关系。从中足见，新民主主义革命时期，中国共产党围绕对敌军事斗争（把日本侵略者赶出中国及推翻国民党反动统治）的重大使命和中心任务，为团结国内外一切可以团结的力量，将军事对外宣传做得有声有色，为最终取得新民主主义革命的胜利发挥过很大功效。
三、建设时期：保守与激进相交织，冷静与激情并存
新中国成立后，随着中国共产党从“革命党”向“执政党”的身份转换，党领导的人民群众也面临着新的使命和任务。1949年10月1日，《人民日报》发表胡乔木所撰写的社论：“现在，放在我们全国人民面前的任务是什么呢？……是协助政府，把革命进行到底，肃清公开的和隐藏的反革命残余力量，治愈战争的创伤，恢复和发展人民的经济事业和文化教育事业……和以苏联为首的爱好和平民主的国家和人民团结在一起，以保障中国人民革命胜利的果实，并促进世界的和平与自由。”保护新中国成为党的各项事业的实践指南，建立与政治空间相匹配的安全的、稳定的、制度性的对外传播模式成为中国共产党对外传播事业面临的重要建设任务。在这一任务的要求下，对外传播政策逐渐走向规范化，对外传播政策的制定不再单纯从政党角度出发，而是从整个国家和民族出发。彼时党面临着甚为严峻的国际形势，同时国内政治、经济局势动荡。在如此复杂的内外环境下，中共对外传播政策与其他领域的政策在总体风格上表现出一致性，一方面呈现出较为保守的状态，通过政策规制严格把关；另一方面又被外界刺激到敏感神经，发布了一些较为激进的政策，整体呈现出保守与激进相交织的政策风格。具体而言，这一时期中共对外传播政策和内政外交联动统一、强调交友御敌，注重统一口径、凸显出中枢管制功能。
（一）和内政外交联动统一，强调交友御敌
这一时期尤其是新中国建立初期，政治动荡，带来经济、思想等方面的混乱，包括对外传播工作在内的国家机器，被纳入保卫党、保卫国家安全的框架之内。因此该时期的对外传播政策与国家安全工作、外交工作统一步调，主要是为了配合国内政治运动或国际斗争形势，服务短期的政治或经济目标。
首先，这一时期国内政治运动较多，对于这些政治运动是否需要向国外传播，以及传播的尺度如何把握等问题，中国共产党非常重视并以政策的形式进行规范。1956年9月3日，发布《中共中央关于党的第八次代表大会宣传报道工作的通知》，要求“大会的报告、文件、特别重要的和涉及对外工作的主要发言以及各国兄弟党代表的致词，应尽速以全文对国外作文字广播。……至于其它主要发言，则一般采取摘播方式对外广播，一般发言只摘录或列举在新闻中，对国外不作全文广播。”1957年6月12日发布的《中共中央关于“百花齐放、百家争鸣”等政策在国外宣传中应注意事项的通知》中写道：“由于各国具体情况和中国不同，因此，我们不能说各国必须采取同中国完全一样的做法，如不采取便是错误的。”并针对各种可能出现的情况作了具体的说明和要求。体现出党灵活务实的工作作风和较为稳健的政策风格。
其次，为了创造和平稳定的国际环境，对外传播工作强调“交友御敌”。其实关于友敌问题，毛泽东早在1925年12月1日的《中国社会各阶级的分析》中就有过论述：“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？这个问题是革命的首要问题。中国过去一切革命斗争成效甚少，其基本原因就是因为不能团结真正的朋友，以攻击真正的敌人。”新中国成立初期，“团结真正的朋友，以攻击真正的敌人”是关乎党和国家安全稳定的重要任务。而谁是敌谁为友，则主要看该国（该党）对中国共产党和新中国的态度。对彼时的“敌”，讲究鲜明反对、敢于斗争。1952年2月21日和3月7日，分别发布《中共中央关于反对美帝进行细菌战宣传工作的指示》、《中共中央关于反对美帝细菌战的宣传应注意事项的通知》，对反对美国细菌战的宣传工作作了具体的指示。1952年8月27日，发布《中共中央关于国际时事宣传工作的决定》，提出“鉴于各地报纸在国际时事宣传上不断发生违背中央外交政策的错误，对中国人民在国际关系中的地位和利益造成不良影响，……对于今后的国际时事宣传，特作如下规定……”；对彼时的“友”，强调团结往来、增进友谊。面对新中国成立后“中国人民对苏友谊的日渐普及”的情况，1953年3月3日发布《中共中央关于改进中苏友好协会工作的指示》，要求“今后中苏友协除总会应担负一部分对外的工作及对苏介绍中国情况的工作外，应集中力量进行宣传中苏友好、介绍苏联的宣传教育工作……”对尚未与新中国建立外交关系的国家，则采取谨慎态度。1950年2月11日，《中共中央关于英国、印度记者请求来中国问题给黄作梅的批复》中写道：“英、印记者请求来中国事，可告其待中英、中印外交关系正式建立后，经由各该国大使馆向我外交部请求入境。与我无外交关系各国记者均可不理，或告以不允入境。”而20世纪50年代末至60年代初，中苏、中美关系陷入双重紧张，中国边境出现各种战争压力，出现意识形态危机，反帝反修成为主要任务，大众媒介的“阶级斗争工具”属性被彰显。
再次，中国共产党也不断根据传播效果反思外宣工作的缺失。1954年2月2日，发布《中共中央关于向国外华侨宣传总路线的指示》，指出：“以为国外环境特殊，不敢向国外华侨宣传祖国过渡到社会主义的总路线，是不正确的；但是，忘却了国外与国内的区别，而将国内的一般宣传内容、方式和步骤照样搬到华侨中去，也是不正确的。”1959年2月16日，发布《中共中央关于在对外关系中切实纠正骄傲现象的指示》，批评一部分同志“正在滋长着一股骄气”，要求“在一切对外往来、对外宣传、对外接触中，都必须提倡实事求是的作风，坚决纠正浮夸和轻率的现象”。这些防微杜渐式的及时发现与反思，是对党的外宣实践工作的再认识与再思考，适时纠正了对外传播工作中的偏差或错误，有利于之后对外传播工作的良性发展。
（二）注重统一口径，凸显管控功能
源自延安时期的“党报模式”，使中共在后续制定对外传播政策时较为强调对外传播机构的党性和“喉舌功能”，对外传播的基本范式被塑造为“对外传播媒介国家化、宣传政治化、管理集权化”，即较为注重对外传播的统一管控。
新中国成立后，中共即对媒体机构进行了整理，包括清理境内的外国媒体，整治境内媒体等，并注重新闻宣传管控，以政策文件的形式要求外宣媒体统一口径。1949年11月20日，发布《中宣部关于克服新闻工作系统中无政府无纪律现象、坚持请示报告制度的指示》；22日，又发布《中宣部关于发布军事新闻的指示》，对新闻传播工作做出进一步严格规范。这些政策的核心思想都要求对重大问题统一宣传口径，严格审核，审慎发布。
由于意识形态问题，以及正值共产主义阵营与西方资本主义阵营冷战时期，中国与西方一些国家关系紧张，一些中国书刊被禁止入境。而彼时中国国内也不安稳，涉及政策制定的管理机构频繁调整，结果导致对外传播政策也较为多变，存在政出多门的情况，政策实践也较为粗放，致使中国共产党对外传播实践的效果大打折扣。不过从新中国成立到“文革”前，对外传播还是取得了一定成效。
而1966年至1976年的十年间，发生了对外传播工作领导权的错位，对外传播政策制定偏离正常轨道，强调“加强阶级斗争”的观念，对外传播事业一度较为激进。1968年11月21日，人民中国报道杂志社革委会起草的《贯彻毛主席关于对外宣传的新指示,提高和改进对外宣传工作的初步意见》强调：“对外宣传要积极主动地宣传马克思主义、列宁主义、毛泽东思想的普遍真理，用毛泽东思想这一强大的武器，促进推动和支援世界革命。”这一时期，对外传播政策从革命和阶级斗争的需要出发，将对外传播的对象局限为革命的、进步的受众。至于何谓“革命的、进步的”，事实上也没有一个统一的具体标准。20世纪60年代末，毛泽东在关于对外宣传的批语中，也多次强调对外宣传“不要强加于人”，“不要向外国人自吹自擂”。1970年8月7日，周恩来接见全国轻工业系统“抓革命、促生产”座谈会代表，在谈到宣传成绩时说，新华社和《人民日报》在这方面的报道要注意留有余地，有了十分成绩，只讲五分就可以了，不要讲十分。内部可以讲实况，对外报道要收藏一些，要谦虚。中共领导人的这些指示，可视为对这一时期较为激进的对外传播政策一定程度上的刹车与反思。
四、改革时期：强调开放意识，凸显改革精神
20世纪70年代末期，党和国家领导人邓小平敏锐地判断和平与发展是世界主题，国际大环境从强调斗争转向趋于合作，从趋于保守到走向开放，发展成为第一要义。党的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大决策，成为中国（中共）与国际上其他国家（政党）关系的转折点，也奠定了中共各项政策转变的基础，提出了新环境下的外交主张和对外传播政策。中共的对外传播政策更加注重对外传播中主动权的占有和阐释。具体而言，政策制定主要围绕改革开放，重视经济外宣，并着力于对外传播体制改革和业务改革。
（一）政策制定围绕改革开放，重视经济外宣
党的执政方略是对外传播工作的根本依托，也是对外传播政策制定最主要的依据和考量。从某种意义上说，党的执政方略决定着对外传播事业的发展轨迹，直接影响着对外传播政策的制定和对外传播实践的开展。
首先，对外传播政策制定围绕改革开放的中心，并受到外交路线的影响，强调开放性。1980年9月16日，《关于建立对外宣传小组加强对外宣传工作的通知》指出：“对外宣传的根本任务是为党的总路线服务，为党的对外路线服务。对外宣传应当真实地、丰富多彩地、生动活泼地、尽可能及时地宣传中国,介绍我国政治、经济、文化、社会生活等方面的情况。”打破了以往对外传播工作中固有的一些思想误区，为此后其他具体对外传播政策的制定提供了基本性、指导性的根本原则，其内涵和要求也在不同时期被反复强调。如1990年中共中央发出《关于加强和改进对外宣传工作的通知》，也指出：“对外宣传工作是党的一项具有重要现实意义和战略意义的工作，……它的根本任务是，为我国社会主义现代化建设和祖国统一大业服务。”进入20世纪90年代，对外传播开始步入稳定期，定期发布政策文件，传播中共中央的对外传播思想和任务，对外传播工作的开展越发有序。1999年2月，时任中共中央总书记江泽民在全国对外宣传工作会议上指出，对外宣传工作的着力点应该是，继续向世界说明我国改革和建设的伟大成就，……继续向世界说明我国改革开放的方针政策……相应地中共对外传播由此逐渐步入积极主动地“走出去”、“对外说明”阶段。
其次，由于建立和完善社会主义市场经济体制成为党和国家的工作重点，因而对外传播政策制定注重与经济政策相互配合。改革开放初期，一方面，为在国际上树立发展经济、恢复建设的国家形象，经济外宣工作成为工作重点。正如胡耀邦同志所指出的：“我国经济建设情况，是许多外国人都很关心的，应该成为我们对外宣传的主要内容之一。”作对外的经济宣传，“主要是介绍我国经济建设的概貌、态势和各种具体成就。”在党的政策的指引下，各党媒党刊高度重视加强对外经济宣传。但另一方面，这一时期对外宣传还存在一些思想上的禁区，存在主观主义、不看对象等问题，影响了外宣效果。
（二）着力于对外传播体制改革和业务改革
实际上，1976年“四人帮”垮台前后，由于“文革”思维的历史惯性，思想的禁锢严重阻碍了新闻观念的转型，以致于新闻界一段时间不能从“新闻报道的真实性是由党性和阶级性决定的”等观念中解脱出来。对外传播工作也一时间难以摆脱“左倾”思想的干扰，对外传播政策仍难免执念于输出革命。直到1978年真理标准问题大讨论在全国范围内展开，终于迎来思想大解冻。年底召开的党的十一届三中全会，确立了实事求是的思想路线，对新闻传播界带来了极大震动。伴随着思想解放、改革开放的时代潮流，新闻传播业也悄然开启了变革。在对外传播领域开始了理论化反思，对既有的对外传播政策中不合时宜者不时进行检讨、调整和革新，还有一些具体政策不断被修订完善。值得注意的是，这一时期对外传播政策的制定和调整凸显出主动性，其突出表现便是党对对外传播职能部门进行了体制改革和业务重组。
首先是体制改革。受改革开放以来政治体制改革的影响，对外传播的政策制定也关注管理体制的改革，原来对外传播权力高度集中的运行模式开始走向制度化、专业化，与此同时，这种体制改革也具有一定的探索性。1982年2月，中央批准对外宣传小组的请示,决定建立新闻发言人制度，此后新闻发布会、记者招待会逐渐制度化、经常化。此外，互联网快速发展，互联网新闻传播被纳入中共新闻传播政策。1999年10月16日，中共中央办公厅转发《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》的通知中要求：“适应世界信息化趋势,抓住当前有利的时机,开展和加强国际互联网络上的新闻宣传,努力建设有中国特色社会主义的网络新闻宣传体系，是党的新闻宣传工作一项重要而迫切的任务。”2004年，中共中央发布了《中共中央关于加强和改进新形势下对外宣传工作的意见》，指出：“建立中央对外宣传办公室、国务院各部委及省级政府三个层次的新闻发布机制，明确职责，注重策划，做到经常化和制度化。”一个包括中央、地方、驻外使领馆三大块的、比较完整的对外传播队伍逐渐建立。可以说，这一时期的对外传播体制机制改革是大动作的，也是卓有成效的。
其次是业务改革。通过加强对外传播业务改革，探索如何进一步提升对外传播国际竞争力。1987年7月18日，发布《中共中央宣传部、中央对外宣传小组、新华通讯社关于改进新闻报道若干问题的意见》，对于新闻传播工作，提出了具体性的改革意见：包括“以正面报道为主”，同时也要“开展健康的批评与自我批评”；国际新闻报道同外交工作“在政策上必须保持一致”；以及“新闻报道要内外并重”等。这些都是关于对外传播业务工作十分具体的要求，反映出党对于对外传播工作的认识进一步深化。总体而言，在各种对外传播政策的指导下，中国共产党对对外传播的时效性、真实性以及正面报道与负面报道、对内传播与对外传播的比例等问题有了更加清晰的认知和较为准确的把握。
五、治理时期：延续中实现创新，追求融通中外
“经过多年实践，中国党政系统在制定和实施重大决策的方式和步骤方面，已经形成了一整套相对稳定的程序和自成系统的作法。”党的十八大以来，与中国特色社会主义进入新时代、国际政治格局迁移、国内国际互融互通的社会现实相适应，中共决策环境发生变化，“互动关系成为影响中国公共政策过程的关键变量”，中共对外传播政策的确立过程，也是国际政治博弈、中共自身的使命目标两者互动、共同作用的过程。中共对外传播政策在内容深度上和广度上均取得了新的突破，既体现出对过去对外传播政策的延续与革新，又体现出在新的执政环境下对外传播政策的创新——强调媒体融合，构建融通中外的传播体系；强化文化逻辑，传递中共价值理念。
（一）推动媒体融合发展，致力于构建融通中外的传播体系
步入国际局势大变革的新时期，随着发展中国家的崛起和国际实力格局的消长变化，以往一方压制另一方、一方强于另一方的竞争发展模式，业已难以为继。竞争的实质已从“单方取胜”的状态转为“双方共赢”格局中哪方获得更多利益（优势）。与此同时，国内危机与全球问题的界限日渐模糊，一国问题往往演化为全球问题。中国与世界的关系早已是“你中有我，我中有你”。在信息全球化的时代背景下，对外传播与对内传播也呈现交融的趋势，在信息互通的世界，“已经不复存在纯粹的国内事务了，无论一个国家做了什么或未做什么，都会被人看作其政治哲学、政治制度和生活方式的反映”。这样的国际形势与传播格局，客观上要求各个国家因时因势完善对外传播的顶层设计。联通中外、沟通世界成为新时代中国共产党对外传播工作的重要使命之一，而构建能够融通中外的对外话语体系也是中共对外传播政策的重点。
要实现联通中外、沟通世界的目的，很大程度上取决于国际传播能力的强弱。通过媒介要素的重组和整合，推动媒体融合向纵深发展，把握国际传播领域新趋势，有利于为中共对外传播创造新机遇，推动对外传播方式的创新，增强对外传播的感染力和影响力。习近平在主持中共十九届中央政治局第十二次集体学习时，强调媒体融合的重要性，提出：“我们要加快推动媒体融合发展，使主流媒体具有强大传播力、引导力、影响力、公信力”，“要形成资源集约、结构合理、差异发展、协同高效的全媒体传播体系”，“要抓紧做好顶层设计，打造新型传播平台，建成新型主流媒体”，党中央也多次以政策文件的形式推动媒体融合的进程。
2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“推动传统媒体和新兴媒体融合发展”。2014年8月，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，为切实推动媒体融合发展做出顶层设计，强调要着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，形成立体多样、融合发展的现代传播体系。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》，要求尽快建成一批具有强大影响力和竞争力的新型主流媒体，逐步构建网上网下一体、内宣外宣联动的主流舆论格局。这一系列的统合政策，讲求“内外配合”，对内传播政策与对外传播政策相呼应，共同高效完成中共故事的讲述。此多项推动传统媒体与新兴媒体融合发展的政策的发布，是中共在新的传播条件下以及新的国际环境下做出的政策回应，为中国共产党在新时代有效开展对外传播工作提供了政策支撑和行动指南。
（二）强化文化逻辑，传递中共价值理念
过去，“在中央各部委、地方政府和企事业单位等多种主体参与的情况下，中国的对外传播比较缺少文化政治上的整体部署和统一思路”，显得较为“粗放”。中共对外传播也表现出了类似的特征。而今，面临“百年未有之大变局”，全球安全风险升级，治理体系受到冲击，“世界正在成为一个市场，这意味着每个国家、地区和城市都必须通过相互竞争……才能最终赢得国际媒体、各国政府和人民的关注与尊敬。”与此同时，日益增长的国家力量和日益增多的国际利好因素为中共对外传播政策的确立提供了现实依据。基于此，中共对外传播格局和思路进一步扩展，注重通过文化传播承载中国共产党的理念和价值。
中华优秀传统文化是中国发展的历史动因，讲好中华文化故事，构建具有中国特色和国际视野的文化价值话语体系，提升文化软实力，是信息革命下深化对外交流的必然结果，也是赢得国际竞争主动权的重要抓手。党的十八大以来,党中央进一步丰富和发展了中国特色社会主义文化内涵，并通过政策的确立，推动中华文化走向世界。2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“提高文化开放水平。……扩大对外文化交流，加强国际传播能力和对外话语体系建设，推动中华文化走向世界。理顺内宣外宣体制，支持重点媒体面向国内国际发展。”2013年12月30日，习近平在十八届中央政治局第十二次集体学习时的讲话中提出：“我国要提高国家文化软实力，就必须使当代中国价值观念走向世界。”
对外传播政策的确立为新时代中国共产党对外传播工作提供了强有力的支撑。2019年，中共中央印发了《中国共产党宣传工作条例》，其中规定党委宣传部承担的工作职责包括：“统筹开展对外宣传工作，指导对外文化交流合作工作，协调推动中华文化走出去工作。”该《条例》标志着宣传工作科学化规范化制度化建设迈上新的台阶。2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中写道：“以讲好中国故事为着力点，创新推进国际传播，加强对外文化交流和多层次文明对话。”
新时代中国共产党对外传播政策，不仅体现出对于文化传播的重视，同时也在助推媒体参与全球治理和国际规则话语权的博弈。当前虽然众多国家在努力构造新秩序，但从现实来看，旧秩序依然在主导全球规则，一定形式和范围内的意识形态对抗、文化冲突依然存在。在此局势下，媒体不可能是单一的信息传播者，而是各国之间政治博弈、文化竞争的工具和载体，是推动世界文明沟通对话、交流互鉴的重要渠道，是参与社会治理的工具之一。中国共产党对外传播，在传播中华文化、中共价值理念的同时，也肩负着为全球治理提供中国智慧和中国方案的历史使命。
六、余论
“中国共产党对新闻政策的探索，从中国共产党成立之初创办第一份报纸就开始了。它经历了从制定、调整、实践到再制定、再调整、再实践的过程，形成了一个与中国共产党及中国社会的历史发展同步的轨迹。”中国共产党对外传播政策，同样经历了不断由实践检验并调整的过程。从早期探索阶段对外传播政策的空白，到对外传播体制的逐步建立；从主要借鉴苏联的宣传经验和方法，后形成了包括对外传播事业管理制度、运行机制和工作纪律等在内的中共自身的对外传播政策体系，走出了一条符合对外传播规律，且符合党情、国情、世情的道路，为此后对外传播政策的制定出台，以及党和国家对新闻事业的管理提供了启示。与中共对外传播政策逻辑转变相随的，还有政策对象（对外传播政策的目标群体）、政策实践主体、政策话语等的变化调整。中共对外传播的政策对象经历了从革命时期和新中国成立初期仅限于国内国际进步力量而逐渐扩大到不同意识形态的国家民众；政策实践主体从中共官方的宣传部门，逐渐演变为以对外宣传部门为主体、民间力量共同参与的大外宣格局；政策话语则从“宣传”转向“传播”。以及政策中体现出的党管理新闻事业从“管控”到“监管”的转变，党指导媒体实践由“经营”到“运营”（不仅是术语的改变，而且是媒体实践）的进化，可见党对于对外传播工作的指导越发精细化、成熟化。
总的来说，百余年间中国共产党对外传播政策历史过程中的每次调整或变革（或存废），均指向一个共性的目标——旨在解决党在不同时期的迫切问题和现实困境或未来挑战。中共对外传播政策的变迁过程也体现出党对于新闻工作规律、对外传播工作规律认识的日益深化，从重视媒介政治属性到兼顾技术理性、对新闻事业从“斗争工具”到“治理工具”的认识。
（一）中共百年对外传播政策体现出“抗争——保守/激进——开放——融合”的变迁逻辑。该变迁是中共某种程度上迫于外界压力的被动反应与积极主动的自我变革共同作用的结果，政策制定体现出阶段性、延续性、灵活性特征
“新闻政策是一种过程概念。……新闻政策是动态的，是时间的函数。”每一阶段对外传播政策变迁均受到政党意识形态、政党使命、国内政治环境、国家战略、国际环境（大国力量对比变化、国际舆论环境）、时代因素、党早期的传播实践经验等多重因素的影响（这些因素在不同阶段的表现形式是不同的），各因素之间亦彼此关联，共同诠释着中共对外传播政策的变迁。
中共对外传播政策体系的变迁体现出阶段性、延续性、灵活性特征。首先，虽然维护、巩固主流话语是中共对外传播政策不变的目标，但是每一阶段的对外传播政策有其具体的政策目标、政策倾向与政策特点，且具有该阶段鲜明的时代特征和历史特点。其次，虽然阶段性的差异是必然的，但中共对外传播政策整体是一个连续的过程，有一定的历史惯性，动态变化与稳定延续相互交织，延续是主流，变化则是偶尔汇入主流的分支。这种发展演变不是间断性的、跳跃式的，而是延续性的、渐进式的。上下相邻阶段的政策之间并非毫无关联、重新开张的，而是逐渐叠加深入，内部具有相似性的。上一个阶段的政策制定和实施总是为下一阶段的振戈做了准备与铺垫，促进对外传播政策的持续发展。因此我们总能看到，在一些基本政策和具体政策不断因应时代变化而调整的同时，还有一些对外传播政策的基本内容已经被固定下来，并在不同的历史阶段被反复强调。最后，在注重新闻政策连续性的同时，中共对外传播政策的制定紧随时事时势，注重政策的协调性。改革开放以来，中国共产党的特定对外传播政策更具弹性。尤其党的十八大以来，党对互联网（物联网、云计算、大数据、人工智能）等媒体属性有了更深入的认识，在管理理念和体制上做出了重要调整。在注重完善法律法规体系的基础上，采取更为灵活的政策工具手段。从强调新媒体的优势到关注新型主流媒体的培育与创新，再到助推构建全媒体传播体系。
（二）对外传播思想具体化（为）/指导对外传播政策，对外传播政策指导/规约对外传播实践，对外传播实践检验/决定对外传播政策，对外传播政策检验/结晶（为）对外传播思想。对外传播实践又是决定对外传播思想的源头，同时受对外传播思想的指导。宏观的思想、中观的政策（及其蕴含的价值）与微观的实践形成一个理念、价值、实践相交织的、有活力的循环
毛泽东曾说过：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。”政党确立政策的过程就是把政党自身的利益要求、使命目标、意识形态转换为政策的过程。政策属于上层建筑范畴，“政策是实践经验的原则化、基本理论的具体化，是主观见之于客观的中介，是理论与实践相结合的产物。”
在中国共产党的对外传播事业中，对外传播思想是中国共产党对外传播实践的重要理念（和理论基础）。对外传播思想具体化后，形成对外传播政策，同时对外传播思想的变迁也会引起对外传播政策的调整变化。不过尽管说政策体现思想，思想指导政策，但历史上，既有党的“思想”转化为党的“政策”的，也有党的“政策”（经过实践锤炼）结晶为党的“思想”的；中国共产党对外传播政策既是中国共产党对外传播实践的指导方针、路线，也是规约对外传播实践的标尺。通过确立政策，对对外传播实践进行权威性的调控和规范。中共对外传播政策不仅从宏观上影响着中共政党形象的树立，更从微观上影响着对外传播媒介的发展，规定和规范着特定的新闻活动。
党的对外传播政策的实施，与其他行政政策一样，须经历政策形成、政策传播、政策落实等不同环节的政策过程。政策落实的过程即政策的实践过程。中国共产党对外传播政策实践，同时也是中国共产党对外交往工作的重要内容。像“统一战线”、“融通中外”、“构建人类命运共同体”等思想，既是中国共产党的政治思想（路线）、外宣思想，也是中国共产党重要的外交思想。另外，对外传播实践是检验对外传播政策正确与否的唯一准绳，也是对外传播政策不断完善的直接动力。不过需要注意的一点是，在政策和实践的双向关系中，我们说实践决定政策，政策指导实践，但这并非是说对外传播实践完全按照对外传播政策规定好的路线亦步亦趋地进行，事实当然也并非如此，因为政策制定和政策落实之间存在着不可预估的变量，对外传播实践尤其具有能动性，常常会超出政策的预设进行。
（三）维护意识形态安全和信息安全，始终是党的对外传播政策的价值取向。中共对外传播政策的变迁，本质上是作为政策主体的中国共产党在不同阶段因应时代环境、执政环境做出的政策回应，是中共意识形态变革的结果，隶属于中共不同阶段的政党使命及其实现使命的手段和过程
中国共产党对外传播政策与党的意识形态的相互构建积极而稳健。“党管意识形态”是中共在长期实践中形成的重要原则。对外传播工作是意识形态工作的重要组成部分，意识形态宣传功能是中共对外宣传媒体的重要职能，是中共占领意识形态阵地的工具。对外传播政策目标在于保证党的意识形态在不同样态媒体格局中拥有主导话语权和发挥引领作用。对外传播政策体系的形成过程贯穿着意识形态安全。无论是从对外传播政策的内容来看，还是从其演进逻辑来看，意识形态始终是贯穿其中的一条“红线”，是政策制定的基本出发点，因此，中共的意识形态变迁是对外传播政策变迁的指引。本质上，对外传播政策是中共意识形态在不同时期的体现，具有强烈的政治属性。中共对外传播政策变迁最本质的动因是政党使命支配下党对于国内外政治环境的主动回应，对外传播政策文本的更新迭代下暗含的是中共意识形态的变迁逻辑。
“新闻政策主体的意志、想法以及试图达到的目标都体现在政策制定、政策方案选择和政策实施过程中。”百余年来，中共以革命党-执政党的身份对对外传播工作进行着规划和设计，对外传播政策伴随党的对外传播思想观念的成熟、对外传播形态的创新、对外传播业务的拓新等逻辑而不断体系化、常规化，走向成熟。而其每一阶段的对外传播政策都包含着政策理性和思想引领，注重从对外传播政策上确立主流意识形态的引导地位，通过具体政策的发布、实施，推动主流意识形态的深化与内化，核心目标是使中共意识形态在国际传媒格局中得到进一步彰显。
载《新闻与传播研究》2023年第3期
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