编者按:
本期推送发表在SHS Web of Conferences上的“The Reform of Human Resource System in the Public Sector under the New Public Management System”一文。作者阐述了新公共管理的内涵并以此为切入点分析了中国现行行政管理体制下对于人力资源不合理的配置以及揭示了通过新公共管理重塑行政体制的路径。
摘要
本文主要研究新公共管理(NPM)和公共人力资源管理系统。新公共管理(NPM)已在西方应用多年,目前正在中国实施,用于管理各个政府部门。中方意识到NPM可能给政府管理带来的好处。在新公共管理的背景下,公共人力资源部门也需要进行改革,以改善人才管理和招聘工作。本文指出了公共部门人力资源管理中存在的问题,包括但不限于以下几个方面:中国公共部门人员对实现公共部门目标的关注以牺牲个人目标为代价;由于人际关系导致招聘原则的不公平,不利于人才的合理配置,导致人才流失;中国公共行政管理方式落后,晋升机制不健全,激励机制不到位。提高绩效评估过程的有效性是解决这些缺点的方法之一。这些不足可以通过加强绩效考核机制、建立灵活的职工制度、以效率最大化为目标来弥补,从而改善公共部门的困难。本文为公共机构人才管理的完善提供了一定的参考。
介绍
在当今社会,传统的政府管理模式已经不能满足社会经济发展的要求。在传统官僚体制下运作的西方政府无法应对自身的机构扩张和不断增长的财政支出。因此,美国、英国和其他西方国家的公共部门进行了改革,采用了不同于政府和市场的公共管理模式。这促成了新公共管理(NPM)运动的出现和发展。这促成了NPM运动。中国政府已经适应了新公共管理体制。他们用有效的方法和经验改革和改造政府管理模式,为中国社会和经济的快速发展做出了贡献。新公共管理模式是西方国家政治、经济和文化背景下的产物,西方国家已成功地将其用于行政改革,包括政府人事改革。为了提高我国政府的效能和质量,我们可以借鉴成功的管理实践,并从中汲取精华。本文考察了新公共管理的原理和理论,比较了传统行政管理与新公共管理的关系,强调了新公共管理的优点和局限性。此外,本文还对新公共管理下公共部门的人力资源制度进行了分析,希望能为公共组织完善人才管理提供一些参考。
新公共管理分析
1.新公共管理的内涵
新公共管理的理论创造遵循批判、认知、实践和参照理论的基本逻辑。这是为了建立对传统公共管理和新公共管理的理论超越。新公共管理包括四个主要部分。一是坚持政府管理市场化,以符合市场条件的方式向社会提供优质的商品和服务,发挥市场的竞争力量,提高政府管理的效率和水平。第二,它致力于政府的运营自由化。赋予管理者自由有效管理的权力,同时打破监管机构对管理的限制,是新公共管理的主要原则之一。新公共管理将政府管理不力的原因归结为规则不健全、制度约束过度。第三,需要考虑政府管理的政治方面,以适当的方式处理以政策为导向的管理行动或活动。为了防止舞弊、逃避问责和机会主义,确保公共管理者被赋予合理和充分的管理权力,第四点是必须培养具有企业家精神的公共管理者。
2.新公共管理与传统行政管理的对比
新公共管理是对传统公共管理理论假设、基本原则和政策实践的全面否定。首先,传统的公共管理认为,只有中央政府才能提供至关重要的服务。根据新公共管理,公共项目或服务的垄断性质需要政府采取行动,但不需要直接交付。私有化、外包和市场放松管制缩小了政府对外任务的范围。其次,传统的政府组织理论建议根据韦伯的官僚主义原则来构建政府,以提高服务提供的公平性和效率。在动荡多变的环境中,官僚组织失去了优势。新公共管理(NPM)认为,官僚组织的等级制和块状结构通过巩固部门利益、增加单位和级别之间的沟通难度,阻碍了政府创新。他们主张用基于任务的、扁平化的、适应性强的组织来取代官僚主义思想。第三,传统公共管理理论认为政治与行政是两个截然不同的领域,但随着行政国家的出现,政治与行政的交叉,特别是行政的政治化,使两者的分离变得站不住脚。新公共管理理论主张将官僚机构的职能从传统的政治与行政二分发展为政治与管理二分。第四,传统的行政模式假设有一个标准化的行政规则,公职人员在工作中必须遵守并对上级负责。在实践中,对上级负责的教条往往导致官僚主义对他们所服务的人缺乏具体的责任,甚至导致一个没有人负责的官僚主义。
新公共管理(NPM)为公务员建立了基于结果的管理制度。权力与责任之间的脱节被克服了,因为各级公务员从不同的角度直接对他们的客户所期望的结果负责,而不是通过行政长官和议会间接地对人民负责。第五,官僚政府理论假设公务员是管理者,他们的职责是为公共利益行事。然而,这一假设并不能解释实践中发生的所有背离公共利益的行为。新公共管理理论认为,政府管理者也是理性的经济主体,只有市场机制才能改变政府管理者的行为。因此,他们提倡一个竞争性的服务型政府,更多地关注服务的需求和结果,而不是更多地关注监管。因此,新公共管理(NPM)摒弃了传统公共管理的迂腐和官僚主义,创造了一种更加人性化的管理模式。
3.新公共管理的优势
政府垄断公共服务的传统观念的突破及其理论基础的重大发展是新公共管理的两个优势。新公共管理理念赋予基层群众基本决策权,保证垄断被及时打破,保证建设阶段使用的材料通过公开竞争而不是政府单方面决定,确保政府服务在民众监督下开展。这是对传统公共管理理念的突破,在公共设施建设中引入竞争性市场压力,使得这些设施的质量有了显著提高。这大大提高了公共管理的整体效率。除此之外,各种商品将被并排评估,并将选择最好的服务提供商。这样做的结果是,这些服务的执行效率显著提高,并得到基层的热烈支持。
从理论角度看,新公共管理是从对传统制度体系中存在的问题的总结演变而来的,公共管理的理论基础在经济体制的推动下不断完善。它的制定是以经济学和公共管理为基础的,这是对传统管理概念的一种逆转。传统观念认为政策和管理是一回事,因此,政府在应用市场经济变化时无法制定有效的对策和政策。这些问题在新的管理理念中得到了解决,政治与公共管理分开进行,相互促进,共同发展。传统体制中存在的理论基础在新管理理念中得到有效放大,新管理理念注重解决经济幻想问题。而通过管理方式与经济体制相结合,就不会出现新旧体制并存、旧体制制约新体制实施的情况。
4.新公共管理的局限性
相比之下,新公共管理有一定的优势,但也存在一定的局限性。这包括理论基础的局限性、市场化的缺陷和产出绩效控制的局限性。
理论基础的局限性。新公共管理的理论基础是经济学和私营部门管理方法。所使用的经济工具不可避免地有局限性,因为并不是所有的公共部门问题都可以用经济学的技术和工具来解决。经济学确实有一定的有效性,但它还不够完善,在公共部门的应用也必然存在缺陷。引入私营部门管理忽略了公共部门和私营部门之间的根本区别。
市场化的缺陷。市场价值的重新发现和利用使得新公共管理理论认为,公共产品和公共服务应该由更有效的市场提供,以减少政府职能和财政规模。虽然市场在某些方面比政府更有效,但认为政府在资源配置方面绝对无效是错误的,特别是在市场经济不成熟的情况下,政府在资源配置方面相对有效。对市场机制的过度崇拜会导致对新公共管理的误解。
输出性能控制的局限性。绩效管理改革是新公共管理计划的重要组成部分,但公共部门的绩效难以衡量,因此政府组织的利益无法量化。绩效衡量的理念导致政府只关注那些可以量化的东西,从而扭曲了做事的方式。鉴于公共组织的目标是不断变化的,管理指标也必须是灵活的,并经常加以重新审查和修订。
新公共管理下的人力资源
1.私营机构与公营机构的对比
公共部门的人力资源是管理社会公共事务和提供公共服务的雇员。公共部门人力资源和私营部门人力资源的主要区别在于它们的运作环境,这决定了人力资源管理的方式、特征和实质的差异。这两个部门的主要区别在于其不同的价值取向。这是因为公共部门是面向公众的,而私营部门是面向非常有限的个人。公共部门的目标复杂多样,而私营部门的目标则是具体的。与只追求利润最大化的私营部门不同,公共部门的员工被期望分享公共道德的价值观,并在面临竞争利益时优先考虑社会的公共利益,例如社会的利益、部门的利益和个人的利益。由于两个部门的理念不一致,在人力资源管理方面也存在一些差异。此外,两者在人力资源管理方面也有区别。例如,在招聘、就业、培训、评估和激励性薪酬等特定部分存在明显的差异。在招聘方面,公共部门比包含多种形式歧视的私营部门更公平。公共部门不像私营部门那样根据业绩来评价人员,而且评价也不像私营部门那样只注重经济业绩指标。在薪酬激励方面,私营部门比公共部门更注重物质。虽然这两个界别在人力资源管理的价值、目标、程序和方法上有所不同,但也有共同之处。他们都注重业绩,需要提供发展和培训机会,以吸引和留住人才。
2.公营部门人力资源管理存在的问题
由于传统人力资源管理方法的影响,在中国公共部门工作的人员只关心实现公共部门的目标,而忽视了自己的个人目标。此外,他们的培训、职业规划和职业发展只是形式上的,这阻碍了他们自身的成长。公共部门缺乏创造力,导致公共部门缺乏创造力和创新,最终不利于组织的长期发展。因此,公共部门的人才管理理念越来越落后。此外,目前中国公共部门人力资源管理招聘以考试考察、公开选拔、岗位竞争为主,更加开放、主观。一个公平、公正、透明的选拔和任命过程对优秀人才的成长至关重要。由于中国现行聘任方式的灵活性,由于亲属关系、地理关系等个人关系而导致的招聘原则不公平现象时有发生。这不利于人才的合理配置,导致人才流失,公职人员积极性和创造力下降。此外,中国的公共行政存在陈旧的管理方式、有问题的晋升程序和薄弱的激励机制。首先,中国公务员考核考核机制尚不完善。缺乏系统的理论支持和指导,缺乏统一的规划,绩效指标难以确定,难以准确评价公务员的工作能力和政绩。此外,业绩评价的多维方法不够健全,因为它只注重内部评价,而不重视群众评价。二是进步的前提不合理,领导人重个人权利轻法律。
3.公共部门人力资源管理可以做出的改变
在新公共管理的范围内,有许多办法可以加强公共部门的人力资源管理。其中包括发展科学的观点,改善人力资源环境,在公共服务中引入灵活性,建立人力资源管理制度,引入战略性人力资源管理,以及加强考绩。第一,从新公共管理的角度看,绩效评价机制越有效,公共部门的人力资源管理效率越高。定性和定量评价相结合将提高公共部门工作的数量和质量,从而提高效率。通过加强员工考勤制度,可以避免迟到早退的现象。通过改进绩效考核体系,可以全面了解员工的弱点和长处。第二,新公共管理理念要求政府更加灵活有效。政府可以采用公司管理模式和做法,以增加公共部门人力资源管理的灵活性和效率,并改变公共部门的发展模式,以获得灵活性。第三,公共行政应以效率最大化为发展目标,实施机械式工作设计策略,降低工作责任水平。此外,他们可以通过使用激励工作设计策略来鼓励创造力,并对员工进行日常在职培训。此外,公共管理应采取岗位轮换的方式,帮助员工了解不同部门的职责,减少对自己部门的不满,增加员工的成就感。
4.公共部门人力资源管理的风险
在新公共管理的背景下,中国的公共服务部门越来越多地采用外包服务进行人力资源管理。人力资源管理服务外包可以分为外包决策阶段、外包选择阶段、外包实施阶段和外包退出阶段,这将导致以下四种风险。决策阶段的风险:外包项目的选择应根据公共部门的实际需求和人力资源管理的具体问题。如果项目选择不当,不仅不能解决问题,还会增加与管理相关的成本和风险。因此,在这一点上,确定外包目标和选择合适的外包项目是至关重要的。由于公共部门的活动与公众息息相关,因此在作出判断时,必须谨慎行事,避免盲目。选择阶段的风险:在承包过程中,由于知识和专业技能有限,公共服务部门容易面临较大的合同风险。在项目实施过程中,未知风险是不可避免的,如果未在合同中列明,则无法追究其责任。因此,必须仔细检查市场情况,选择可接受的外包策略,并执行详细的合同。合同必须建立在长期关系和互惠互利的基础上,并包括安全和保密要求,明确双方的责任和权利,以及处理危机和分歧的明确指导方针。
实施阶段的风险:一是监管风险。有一种可能性是,外包商会投机取巧,在不违反合同的情况下降低服务质量,从而使监控更加困难。如果外包商采取机会主义行为,损害他人利益,或未能遵守合同承诺,人力资源管理外包项目可能会崩溃,给公共部门造成巨大损失。通过加强监督管理,检查外包质量,提高信息安全知识,防止信息和数据泄露,可以缓解这两种风险。在退出阶段,可能存在泄露的危险。公共服务不同于私营部门,因为它有权力处理公共事务,以保护公众利益为目标。当公共服务部门与外包商合作时,必须共享特定的信息和资源,以确保无缝的工作关系。如果外包合同终止,并且您停止与外包商合作,则存在数据被破坏的危险。因此,为了限制泄露的可能性,相关部门必须有效地恢复和销毁信息。
结论
本文阐述了新公共管理的概念和内容,以及新公共管理的优势和局限性。新公共管理的优势在于它挑战了政府垄断公共服务的旧观念,并在理论上取得了重大进展。它分散了决策权,迅速干预垄断,并利用公开竞争来选择建设阶段使用的产品。本文还指出了NPM理论基础的缺陷、市场化的弱点以及产出绩效控制的约束。然后,在新公共管理的背景下,描述了公共部门和私人部门在人力资源管理方面的区别,并概述了公共部门的问题。这些缺陷包括:中国公共部门人员只关心以牺牲个人目标为代价实现公共部门目标;由于人际关系导致的不公平招聘原则偶尔会发生,不利于人才的合理配置,导致人才流失;中国的公共管理部门存在管理方式过时、晋升制度有问题、激励机制不完善等问题。本文的结论是,公共部门面临的挑战可以通过加强绩效考核机制,建立灵活的员工制度,努力实现效率最大化来缓解。本文还概述了与公共部门人力资源外包服务相关的四种危害和应对措施。
文献来源:
Shi Shuyu:The Reform of Human Resource System in the Public Sector under the New Public Management System. [J] SHS Web of Conferences. Volume 154 , Issue . 2023
转自:“社论前沿”微信公众号
如有侵权,请联系本站删除!