摘 要：职教高考作为沟通职业教育体系建设的重要制度改革，有必要从政策层面对其进行分层的评估。纵向上看，国家、地方、学校、学生在不同的话语体系下，有不同的任务和评估原理。职教高考原本以类型为基础，以为学生提供多元的发展路径为目标，在实践中却有着成为另一种应试化考试的趋向。关键在于在分层的基础上，重新整合评估框架，在“好的生活”“好的教育”等根本问题上形成共同的价值和政策标准，以赋予政策主体新的活力。
关键词：分层；整合；职教高考；政策评估
一、问题提出
2019年，《国家职业教育改革实施方案》提出要建立“职教高考”制度，完善“文化素质+职业技能”的考试招生办法，职教高考作为与普通高考并行的技能型人才招生和选拔制度被正式提出。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》中，将完善职教高考制度作为重点工作，扩大应用型本科学校在职教高考中的招生规模。“职教高考”作为一个政策概念和重要的制度变革，越来越受到社会各界的关注。然而，“职教高考”并不是一个新生事物，而是在高考分类招生政策的发展和变迁过程中，适应新形势提出的。当前学界对于职教高考的研究主要分为以下三方面。
一是“职教高考”的历史逻辑和变迁研究。职教高考作为一个政策概念的提出有其历史发展的基础和逻辑，其概念内涵是不断发展的，适应了不同时期所需的伦理向度。从历史制度的角度看，在不同历史时期，“职教高考”的政策内涵和意蕴受到经济条件、就业政策、社会结构等的影响，需要将其放置于更宽广的社会背景下进行认识。“职教高考”制度经历了摸索与萌芽、发展与突破、扩张与变革等三个阶段，受到内外逻辑的共同作用，体现了发展决定论、服务民生论和公正与平等等理念。
二是“职教高考”制度的内涵和意义研究。职教高考作为一个制度被提出，蕴含了丰富的内涵。职教高考有利于促进技术应用型人才培养体系的形成；有利于促进中等职业教育和高等职业教育的衔接；促进普通教育与职业教育的融通；保障中职生的公平升学权利。在类型视角下，职教高考有助于缓解高考带来的过度竞争，服务于职业教育人才的选拔和培养，进而推进技能型社会的转型。同时，职教高考有利于破解职业学校招生难的困境，帮助其扩大招生范围和提高生源质量。
三是“职教高考”的制度建设研究，即职教高考考什么，怎么考。研究者大多认为职教高考应充分展现职业教育类型特点，有利于促进职业技术人才的考核和选拔。据此提出了职教高考考试的内容改革，如除了“文化素质+职业技能”外，再加上思想政治素养、心理素质与身体素质等单项测评。合理分配考核内容的权重比例，积极探索“分类测评+多样方法”的职业教育高考方式创新。优化“多元标准+平行志愿”的职业教育高考招录机制。同时，职教高考要在科学有效的职业能力评价基础之上，采用质性、量化、混合式的方法对职教考试模型等进行测量。
然而，由于职教高考目前还处于制度设计和运行的初期阶段，对其学理和内涵方面研究还比较薄弱，甚至在很多方面存在争议。如有研究者认为职教高考作为高等职业院校的招生考试，主要招收中职学校的毕业生，会影响中职的办学，即中职的办学越来越侧重于升学。同时他们也强调中等职业教育已经完成就业功能，正向着应用型人才培养的基础教育转变。但有的研究者则强调，职教高考不能偏离“就业”的目标，不能为考而考，为选拔而选拔，必须照顾到学生就业。在职教高考的考试上，有人强调要加强对技能的考核，凸显职业教育的特殊性。有人则认为技能考试成绩的标准难以建立，技能考试的成绩不具有通用性，所以在专业方面还是应该突出专业理论而不是技能。
从以上梳理可发现，职教高考在改革过程中面临着许多理论和实践上的难题。这些问题如果达不成共识，职教高考的改革就会充满争议且步履维艰。同时，对职教高考的研究更多在于宏观层面的规划和设计，缺少对其实施过程的评估。史密斯认为，政策执行过程中会受到理想化政策、执行组织、目标群体和环境因素的影响。这四种关系的影响导致政策执行过程中始终存在着张力。当政策制定者期望一项政策受到目标群体的欢迎，而实际效果是相反的时候，目标群体和理想政策之间就会出现紧张关系，随即影响到执行组织、环境等。同样的，当理想政策没有得到执行组织的理解和认同时，也会影响到政策对目标群体的效果。这表明了从政策出台到落实，政策会不断受到影响及变形。职教高考作为一项国家层面的制度设计和政策话语，主要是各省根据具体情况来执行和操作的，具有灵活性和多样性。通过我国教育政策文本很难看出这种改革建议应该由谁去实施，发力点在哪里，出了问题谁负责，因此很多建议只是流于知识要点上的全面，而无法在有着矛盾冲突的复杂情境中解决真实的问题。职教高考政策同样存在这样的问题。本研究所关注的主要问题是，职教高考从国家政策到各省方案，再到各学校、学生等微观层面，政策分别产生了何种效果？政策在各个层次的实施过程中发生了哪些变化？如何对其进行评估？
二、政策评估方法:分层的框架
威廉·邓恩认为，政策评估是这样的一个工作，发现预想和实际执行情况的差异，由此提供政策的相关知识，从而为政策制定者提供帮助。政策评估就是根据已知的结果和目的来评估公共政策效用的过程。弗兰克·费希尔为政策评估提出一个更为广泛的框架，他认为政策评估不仅要看政策是否达到了预期效果，更要对其中所涉及的价值问题进行分析。具体地，费希尔提出了一个政策评估的方法框架，分为两个顺序评估。（见图1）第一顺序评估由验证和确认构成，着重于政策发起者特定的行动背景，探究特定项目的结果和这些结果出现的情景。第二顺序评估是证明和社会选择。它着重于更大的政策目标对社会系统作为一个状态的方法性的影响，强调这种社会顺序背后的规范的原则和价值的评估。在此种意义上，政策评估必须从微观和宏观两个方向考虑。具体来看，项目验证与对项目结果的效率测量相关，通常采用技术-分析的技术和定量评估的方法论，主要问题为项目是否达到了既定目标？情境确认的焦点是特定的项目目标是否与该情境相关，主要使用定性的方法，对纳入规范信仰系统的问题情境进行推理阐释。社会论证的主要任务是表明政策目标为现存的社会安排提供有价值的功能，如政策目标对社会整体是否有价值或贡献？它超越了应用和完善项目的标准，把系统作为一个整体，来评估政策对社会系统功能和价值的作用。社会选择涉及意识形态，即对理想社会的理解和讨论。
该框架既涉及政策的特定问题情境，也与更抽象的社会系统相关。通过这个框架，不仅可以评估政策是否达到预期目的，也可以对政策本身目的的合理性进行讨论和质疑。在我国，政策往往由国家发布，地方执行。由于政策执行有不同的主体和层次，该框架对不同政策主体之间的沟通和对话也有一定的积极作用。关键在于，在不同层面澄清问题并促进彼此之间的相互理解。职教高考作为一个有着历史基础，但又属于试验阶段的新政策，不同政策主体间的理解和沟通至为重要。对政策制定和执行过程中进行多方面的考察，也利于突破实证主义主导下的以数据分析为主的政策研究，以窥见职教高考的改革对教育系统带来的深刻影响。
三、职教高考政策诸要素：主体、话语、任务与原理
职教高考作为职业教育体系建设的关键制度设计，又作为招生制度改革的重要组成部分，涉及不同的层次和主体。从纵向上来看，自上而下可以分为国家、地方、学校、学生。国家主要指制定和发布政策的中央政府，地方主要指执行该政策的教育行政部门，在此处主要指省级行政部门。不同政策主体或对象在教育事业中的职责和任务不同，所适用的话语体系和评估原理也不同。（见表1）
对国家来说，通过职教高考，强调职业教育的类型地位，主要任务是建设技能型社会；对地方来说，强调职业教育体系的建设，主要任务是促进职普融通；对学校来说，强调通过职教高考将学生送往更高层次的学校，主要任务是提高本科升学率；对学生来说，其话语体系是逆袭本科，主要任务是提高分数。在费希尔的政策评估框架的基础上，将各主体的评估原理分为系统论证、情境确认、项目验证和努力伦理。不同的评估原理对应着不同的问题。费希尔认为对一个政策的评估可以分为不同的层次和顺序，而在中国，政策的发布和执行自上而下，在执行过程中会根据地方实际经历转化，政策往往会在制度、社会文化等多方面的综合作用下展现出预料之外的结果。本研究力图通过对一个教育政策由中央到地方自上而下的实施过程进行评估，来展现政策制定和实施的复杂样貌。
（一）类型地位话语中国家的系统论证
职教高考作为一个明确的政策表述和制度设计是在2019年《国家职业教育改革实施方案》中提出的。此后在《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等不同的政策文本中出现。《国家职业教育改革实施方案》由国务院印发，是现代职业教育改革的指南针。方案明确了职业教育的类型地位。类型地位的确立，明确了职业教育的改革方向。职业教育同普通教育一样，具有同等的社会重要性、同等的教育功能性，要建设与普通教育平等和融通的职业教育体系。既然职业教育是与普通教育同等重要地位的不同教育类型，那么职业教育的招生和选拔就应该凸显类型特色，职教高考的改革就是在类型地位话语下在招生制度方面的重要改革和突破。
在国家层面，职业教育类型地位的确定源自我国进入新的发展阶段，产业升级和经济结构调整不断加快，各行各业对技术技能人才的需求越来越紧迫，现有的职业教育体系难以适应社会发展变化的需要。长久以来，我们的社会中有“重文化、轻技能”“重普通教育、轻职业教育”的传统，而在现代国家，技能的重要性越来越凸显。2021年，全国职业教育大会上首次提出技能型社会的概念。技能型社会是“国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能”的社会。在技能型社会中，政府、企业、学校、组织、个体等共同参与到技能人才的培养中，技能人才培养有完整的体系和成熟的模式。社会成员认识到技能重要性，全社会形成尊崇技能和尊重技能人才的文化，技能人才不仅能获得更好的待遇，也和其他专业人才一样受到尊重。每个人都可以通过学习掌握一门或多门技能，这些技能不仅作为谋生的手段，帮助个体在岗位上各尽其能，更在本体论上作为人生存的方式，促进个体终身的成长与发展。总之，技能型社会尊崇技能、尊重技能人才，是一个人尽其才、才尽其能的社会。职业教育的发展不仅能为经济社会提供大量的技能人才，也能够使人们转变观念，尊重技术，对技能型社会的形成有重要的导向作用。
在这一层面，评估的主要原理为系统论证，即把教育系统作为一个重要的子系统，通过教育系统的改革，来看政策目标是否对社会其他系统有所帮助和促进。评估的主要问题从以下方面展开：①职教高考改革是否有利于职业技术人才选拔和培养？是否能促进经济社会的发展和产业结构的转型？②职教高考改革是否能促进技能型社会的形成？能否在一定程度上缓解教育发展不均衡？③职教高考改革是否会引发一些其他社会问题，如对教育性质和公平的讨论？
（二）体系建设话语中地方的情境确认
国家层面提出要建立职教高考制度，但目前为止，还没有明确的关于职教高考制度的国家安排以及各项细则。关于这项制度的探索，更多的由国家交由各省去探索和实施。由于国家在此方面政策并不明确，在具体的政策执行中，地方政府和教育主管部门会根据自身情境和条件，将政策目标进行解读，转化为可实施的工作目标。目前，职教高考的改革主要以省（市）来推进。2020年，教育部与山东省签署了《关于整省推进提质培优建设职业教育创新发展高地的意见》，与江西省签署了《关于整省推进职业教育综合改革提质创优的意见》等，开启了部省合作的职业教育改革试点工作。意见中均提到了职教高考改革，其中江西省更是直接提出要以“职教高考改革为抓手，健全现代职业教育体系”。（见表2）
通过上面的政策表述，我们可以看到，职教高考的改革是作为职业教育体系建设的一个重要环节，目的是更好地沟通衔接中等职业教育与高等职业教育，普通教育与职业教育。以山东省的春考为例（高职单独招生考试），考试采取“文化素质+专业技能”的考试方式，其中文化素质考试成绩200分，专业技能测试成绩230分，每年春季进行。山东省内的应用型本科院校、职业教育本科院校都有相当大比重的招生名额给到职教高考，这就意味着中职学生可以通过职教高考进入本科院校。普通高中的学生如果想参与职教高考，也可以学籍互转、学分互认。进入高校之后，他们与参加普通高考进入学校的学生，学制相同、待遇相同、毕业证书相同。同时，山东省大力推动省属本科高校转型，将半数左右的省属本科高校转型为应用型本科，并不断提高职教高考招收学生的比重。职教高考作为招生制度的重要改革，地方政府工作的主要任务就是在其指挥棒的作用下，加强职业教育与普通教育的融通，切实增强职业教育的吸引力。职业教育体系包含中等职业教育、专科职业教育、本科职业教育和专业学位研究生教育等不同层次。职教高考作为职业教育体系中的重要纽带，将各级职业教育联系起来。
地方行政部门根据上级部门的指令，结合当地实际情况，对政策进行转化。对地方来说，通过职业教育促进地方经济建设，重要的是将“人”留在当地，即为当地培养技术技能类人才，这就需要提高职业教育的吸引力。提高职业教育吸引力的重要手段就是在体系建设话语下，加强职普融通，使职业教育能获得与普通教育相同的通道与机会。在这一层面，评估的原理为情境确认，即地方政府确认的教育政策是否与当地情境相关。情境确认的讨论主要围绕以下目标展开：①地方政府如何看待职业教育在教育事业以及经济社会发展中的地位？职教高考政策能否促进地方教育事业的发展？②职教高考政策是否有利于增强职业教育吸引力？有哪些意料之外的政策结果？③如何确认职教高考的政策在地方是行之有效的？
（三）升学导向话语中学校的项目验证
地方行政部门努力为职业教育开拓通道，促进了职普融通，也为职业学校的学生提供了更多机会。而到了学校，面对社会和学生的期待，学校的任务就变成了将更多的学生送入本科院校，这对中职学校的办学导向产生了重要影响。以往中职学校以就业为主，学校要开设利于就业的专业，并与当地企业积极合作，订单式培养人才。如今，中职学校的使命发生了变化，兼具就业和升学的任务，尤其是更偏重于升学，成为应用型人才培养体系中的基础教育。职教高考将中职以升学为主的趋势从制度上确定了下来，使得中等职业学校学生升学及应考制度化、公开化。在升学导向的话语下，以往对中职学校就业率、就业质量的考核也转变为对升学情况、升学率，尤其是本科升学率的考核。学校定位和考核标准的改变，会引发一系列变化和问题。在课程设置上，学校要增强课程的应试功能和比重，要合理安排好技能课与文化课的时间和比重。在专业设置上，要设置招生人数多、容易升学的专业。在班级设置上，有的学校会按学生成绩设置本科班、普通班和就业班等。当学校整体围绕升学目标来办学时，职业教育的特色也会受到影响，如压缩企业实训实习的时间、技能学习越来越应试化。然而，学校的办学显然不只是将学生送入更高一级的学校，还包含了对学生品性的培养、人格的塑造、个性的陶冶等。对学校来说，这些定性的衡量是困难的，但是升学的人数和比率作为一个指标来说是好衡量和展现的。这也是为什么在这样的评价方式下，学校更倾向于将本科升学率作为重要的办学成果之一。
在这一层次的评估原理主要是项目验证，即学校是否完成了预期目标。与项目验证密切相关的不是政策目标，而是派生于政策目标的项目目的——那些可以量化的项目标准。政策以更高层次的理想为基础，相对来说是比较宽泛的社会目标，而项目则与定义更清楚、更具体的目的有关。具体来看，职教高考落实到每一所学校（这里主要是中职）时，评价的内容主要为学校校长和教师是否很好地领会了政策目标并落实到教育教学中？②学校是否为学生的多通道发展提供了机会和支持？③学校是否能让更多的学生升入本科院校？
（四）逆袭本科话语中学生的成功伦理
由中央教育部门制定的政策，经过层层落实，到了利益相关的政策对象——学生那里时，究竟对学生带来了何种影响？在现行的教育体系中，中职的学生一般是中考之后没有考上普通高中的学生。他们在学业上经历了中考的失败，大部分学生最终会通过参加对口考试（也称为高职自主招生）、中本贯通等方式进入专科层次的高校。虽然也可以参加普通高考，但由于他们在文化方面基础较薄弱，通过普通高考进入本科层次的比例很小。所以对中职学生来说，很少有通道可以进入本科层次的高校。职教高考以“文化素质”＋“技能考试”的方式，强调职业特点，在文化方面相比普通高考降低了难度，在技能方面又与专业、职业密切联系，为学生提供了进入本科院校的机会。对学生来说，通过职教高考上本科就是“逆袭”，因为他们有了和那些普通高中学生上同一所学校的机会。在某中职学校调研时，学生曾骄傲地说道：“原来他们普高的学生都瞧不上我们的，但我们通过自己的努力进入和他们一样的学校，甚至可以表现得比他们更好。”“逆袭”是一种励志的叙事，激励着学生们通过努力学习来弥补自己中考的失败，进入更高层次的学校。“只要付出艰苦的努力，我们也可以和他们一样”，这种“逆袭”仍然是职业教育在面对普通教育时“低人一等”的表现。作为类型的职业教育培养的是不同于普通教育的职业技能型人才，这两种类型的人在社会上发展机会和地位应该是均等的。职教高考本意是要突出职教特色，而现在，如何避免职教高考成为另一种形式的高考，是政策需要关注的重点。
这一层次的评估原理为成功伦理。“成功伦理”是一个在中国招生考试制度下的本土概念，是以“追求成功”为核心的价值取向。有研究者对高三年级的育人文化进行了生动刻画，包括学校对成功进行的生动刻画和激励；各种量化和细化的制度与评比；以“激情教育”为主的思想动员等。“成功伦理”以“优绩主义”为原则，要求学生付出艰苦卓绝的努力去追求卓越和成功。在中职学校，面对高考，成功窄化成了考更多的分数，进更好的学校。对其评价的主要问题即①学生是否有明确的目标？是否付出了足够多的努力？②学生的各种行为和学习习惯是否与他的目标保持一致？③学生能否通过自己的努力考取更好的学校？
四、分层与整合：重思职教高考政策
从国家层面来看，职教高考为我们描绘了这样一个美好的图景：“每个人都是不一样的个体，不同道路都可以成才”。而到了学生层面，职教高考却成了“只要努力，我们也可以像他们（普通教育学生）一样”的逆袭之旅。职教高考作为职业教育改革的重要制度，在职业教育体系中起到了重要的沟通作用，有利于提高职业教育的吸引力，为更多职校学生提供多样化的发展通道。然而政策的层层实施，在不同的话语体系和任务以及评价原理之下，职教高考似乎与建设技能型社会的初衷相背离，应试化越来越严重。这其实是职教高考实施以来就被关注的问题，不少研究者提出过类似担忧。他们从职教高考制度本身提出相关建议，认为要加强类型教育考试的特征，加强对职业技能的考核，破解考试科目设置与专业培养标准低匹配的矛盾，深化一档多投改革。同时，职教高考是一个制度性的政策，其实施的成效也与当前职业教育在整个教育事业中的结构密切相关。而在职业教育体系中，职教本科和应用型本科尚定位不清，其培养人才的目标和方法、各自的知识类型等都缺乏统一的指导标准等，这些都是影响职教高考政策实施成效的因素。
然而，在分层的政策评估框架下，我们看到的是，各层级之间因为评估原理与具体任务的不同，所以难以形成合力。具体来看，在中央政策中，职业教育被视作建设技能型社会的重要组成部分，体现了教育作为子系统对整个社会发展的支持。而这种框架性的表述虽然给出了改革的方向性要求，但并没有能够给地方政府实际实施政策的依据。地方政府可以根据当地实际来细化政策，诚然这给了地方很大空间和灵活性，但是也容易使地方背离中央政策的实际意图。当省级政府获得来自上级授予的权力时，地方政府“隐形经济人”的身份便浮现出来，它不再仅仅是一个依赖于上级政府的组织，而是成为一个具有独立经济利益的经济组织，使得中央政府与省级政府更多倾向于一种相对对等的契约关系而非单纯的上下级关系。由于职教高考政策的实施并非只是教育行政部门的事，需要协调各个相关部门，地方教育行政部门往往只能在自己权责范围内做政策和任务的取舍，使之可操作、易考核，这样便失去了中央政策中的部分政策意图。最后，学校办学的自主性和教师的教书育人的环境没有保障。学校作为从事教育教学活动的专门场所，担负有立德树人的使命。而在现实中，学校要受到地方政府和上级教育部门的双重考核，强调科层制和政治性，严重影响了学校办学所需的自主性（autonomy）和专业化（professionalism）。职教高考作为招生考试，并不是学校教育工作的全部。而在地方政府单一的考核标准下，本科升学成了最重要的指标，严重侵蚀了学校办学的教育性。
纵使对不同层次的政策主体进行分层评估可以激发其自主性，但是如果没有共同的价值标准和认识，没有统一的政策要求和规范时，分层的教育评价就会造成各层次之间的各自为政。我们要充分认识到，职教高考制度是一项国家基本制度，必须从国家层面予以设计。否则，不仅地方教育部门的行政和学校的办学缺乏依据，而且更重要的是，如果国家不在制度层面做出相应的协调和沟通、资源的整合等，地方的管理、学校的办学就会处处受到限制。当前迫切需要从中央层面明确职教高考的定位和组织实施规范，明确职教本科、应用型本科的层次定位以及职普融通的相关设计；地方教育行政部门要积极进行跨部门的磋商与协作，给予职业教育的主体——学校更多办学的自主权；学校要切实回归教育属性，强调职业学习的特色。这样，职教高考才能实现其本身所应许的图景，得到企业、家长、学生等社会各界的认可。
费希尔在政策评估框架中最后提到了“社会选择”。社会选择是透过政策而回应一些终极的政治哲学问题，“我们要在什么样的社会中生活？什么样的个体生活和社会生活是美好的？”政策是否有利于实现这样的美好生活成为评估的重点。这一层面涉及了价值观和意识形态领域。在这里，意识形态被理解为信仰、价值以及实现和改变世界的方法所构成的完整的体系。具体到职业教育领域，我们要追问的是，“在中国，我们所向往的美好生活是什么样的？在那样的生活中，技术技能人才发挥什么样的作用？我们是信奉优绩主义下将学校、学生分成不同的等级，还是我们真正相信每个人都有闪光点，一个理想的社会可以给予不同人充分发展的机会和可能？教育如何帮助人们去追求美好的生活？”在这个层面达成共识后，对其余各层次的评估内涵才会更加丰富具体。当在价值观和意识形态确认职业教育和职业人才的地位后，国家就要承担起技能型社会建设、职业教育体系建设等方面的顶层设计，而不是交给地方政府；地方政府的主要任务就成为保证职业教育投资和分配的公平正义，保证教育事业的投入占当地各项事业中的合理地位和比重以及职业教育投入占教育事业中的合理地位和比重；对学校的评价所采用的项目验证，就不再仅仅着重学校的升学率，而是更强调学校作为一个教育主体，在立德树人、文化建设、培养人等方面的综合表现；学生的主要任务就不再仅是逆袭和提高分数，而是通过学习成为一个人格健全、全面发展、走出校园能够有效投身社会的人。对学生的评估也会转变以往的“成功伦理”，这里的“成功”就不再仅是取得更高的分数，到更好的学校，而是每个人都可以找到并发展自己的闪光点，在社会上更有尊严地工作和更幸福地生活。
【张仁杰，北京大学教育学院博士研究生】
原文刊载于《中国高教研究》2023年第4期
转自：“中国高教研究”微信公众号
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