以下文章来源于中国土地科学 ，作者谭荣
《土地科学动态》2023年第1期重点关注“自然资源资产权益管理理论与实践”，主要议题包括：自然资源资产权益管理相关理论问题探讨、自然资源资产权益管理中的法律问题研究、自然资源资产权益管理方法与技术、自然资源资产权益管理地方经验、全民所有自然资源资产清查的实践探索、国有农用地权利体系与配置制度完善等。编辑部联合中国国土勘测规划院资产管理与土地储备部邀请相关专家撰稿，形成了一系列有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。
自然资源资产价值实现、价格形成
与制度创新
浙江大学公共管理学院 谭荣
一、引言
自然资源资产及其提供的生态系统服务价值，是人类福祉不可或缺的内容。然而，长期以来，如何评价自然资源资产价值，尤其是如何让个体在享受其价值的同时又愿意为其保护做贡献，一直是管理的难题。这个难题表面上是因为自然资源资产提供的服务大多属于公共物品，所以个体不愿意主动做贡献。实际上，问题的本因是人类社会建构的价值体系和相应的制度体系使然。
人类社会有什么样的价值体系，就会建构相应的制度体系，这种制度体系反过来又塑造着人的行为。比如十八世纪末，资本主义制度建立后，以个人的经济利益最大化为导向的价值体系逐渐形成，进而建构了资本主义经济制度（比如被誉为“无形的手”的市场制度），而此时市场中的个体行为也就被塑造了——人与人交换彼此所需，实现配置效率。然而，这种情形下的交换，不会接受（或考虑）具有外部性的物品或对应的价值。因为外部性不符合个人利益最大化的导向。
2021年4月中办国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（简称《意见》）后，全国各地都在探索生态产品价值实现机制。然而，实践中出现一种现象：虽然《意见》反复强调，建立健全生态产品价值实现机制的前提是“要保护优先、合理利用”“彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法”等，但很多试点仍把重心放在实现经济价值的转化上。特别是，人们往往会更关心本地的生态值多少钱。这揭示一个问题：实践中生态产品价值实现的本意若被扭曲，对应制度设计也会走偏。
因此，我们需要讨论自然资源资产价值的本质，这是制度设计的前提。制度既由价值目标所决定，反过来也会影响人们对价值的认识（体现在价格上）。改革开放以来，中国经历了以自然资源投入推动经济发展的阶段，以及当前正在推进的生态文明建设阶段。本文通过两个阶段的实践来阐释自然资源资产价值与制度之间的关系，并进一步讨论价值本质及其价格表现。
二、快速发展阶段的自然资源资产价值与价格：以土地资源为例
不妨观察改革开放以来土地资源资产的价值和价格关系。分析土地资源有助于简化理解价值与价格的关系，属于先易后难的策略。
土地能否买卖？在改革开放初期是有争议的，这属于价值的争论。当时大部分人认为土地不应该有价值。因为他们从劳动价值论出发，认为土地没有凝结人类劳动，不应属于商品范畴，就不应允许买卖。所以，即使在1988年的宪法修正案中明确了土地使用权可转让，土地市场也没有立刻活跃起来。土地从资源到资产再到资本的属性变化过程，经历了很长时间的发展。
直到三项重要制度相继建立后（即1994年的分税制、1997年的土地储备制度和1998年的商品房制度），土地才实现了从资源向资产的转变。在后续国有土地一级市场的建设中，涌现出很多经典的词汇，比如“经营城市”“土地财政”等。这些词汇证明了土地资源具备商品属性，资产的价值得到显化。而后到2008年前后，伴随着国家将土地要素作为宏观经济的调控手段，土地资产与信贷、证券的关系也越来越密切。加上该阶段国际资本和热钱涌入，利用房地产、股市等进行资本投机，“土地资本”的说法在国内才开始流行。可见，从上世纪80年代末到本世纪前十年末，经过了二十年的实践才完成了土地从资源到资产再到资本的属性转变过程。
这种属性的转变过程体现了价值、制度和价格相互影响的变化过程。早期的土地有偿使用制度实际上并不是真正的“制度”，因为它只停留在字面上，并没有被社会接受，更没有影响到人们利用土地的行为方式。直到分税制、土地储备、商品房等三项制度都存在后，地方政府、开发商和民众等不同社会主体才逐渐建立了对土地价值的共同认知。
对于地方政府，分税制导致地方可自由支配的财政收入份额大为减少，但地方支出压力并未减轻。在面临着预算硬约束的情形下，各地逐渐发现土地出让和以地融资等手段可以成为新的可自由支配的财政收入。这从根本上改变了地方政府对土地资源的价值认识。因此，随着土地储备制度的建立，土地财政的独特现象就出现了。地方政府的土地财政主要包括三个方面：一是以工业用地低价出让换取外来投资，二是以商住用地高价推升财政收入，三是以储备用地抵押进行融资。这些行为不断固化地方政府对经济价值的偏好。
对于开发商来说，商品房制度的建立非常关键。在早期快速城镇化的背景下，开发商逐渐发现对土地和房产的投资，能够快速获得资产回报。这进一步催生了开发商藉助土地使用权抵押、房产预售等手段，在短期内实现了开发规模的快速扩大。开发商的积极行动的效果是，较短时间内中国就完成了从原福利房制度向商品房制度的转型。这也进一步增加了政府对商品房制度的信心。
对于民众来说，商品房制度也是一个起点。虽然民众在初期担忧无法承受高额的商品房价格，但后续逐渐发现只需支付首付，其余部分通过银行按揭，就可以购买商品房。随着商品房市场规模的扩大，民众发现商品房价格的上涨幅度远高于按揭贷款额度。在这种情形下，很多人认识到商品房不仅能够实现个人资产的保值增值，还能够获得高额的经济回报。
在上述三类制度健全后，土地具有了被社会广泛认同的经济价值，也才真正成为一种商品而具有价格。地方政府不断扩大土地供给，开发商不断扩大开发规模，民众通过按揭不断消化房产库存，类似一个大机器的不同部件，三方各司其职让这个机器不断地运转下去。此时唯一的要求就是房地产的价格不能降低，否则地方政府以地融资的风险、开发商投融资的风险、民众按揭的风险等就会显现。
从经济价值的视角看，这个阶段土地制度的设计非常巧妙。既使得地方政府具有了实现国有土地资源经济收益的责任心和积极性，也成功推动了市场在土地资源配置中起决定性作用，还在供给住房的意义上保障了民生。这些制度保障并巩固了土地资源经济价值的社会共识，并体现在不断上升的土地和房产价格上。只要人口城镇化率持续提升，只要有足够的土地资源用于市场供给，房地产的价格就不会降低。
当然，这种经济价值上的社会共识也埋下了一定的隐患。经济增长会引起社会财富的再分配。财富再分配如果引起争议增多，则会引致“机器”不稳定，进而引发价值重构。实践中，快速发展阶段逐渐出现了农村发展和农民利益受损，城镇部分居民住房负担加重。这种差距逐渐扩大，成为亟需解决的问题。
为此，党的十八大以来，中央政府开始通过深化改革来回应价值目标的变化。比如，通过实施新型城镇化战略和乡村振兴战略，一方面推动国有建设用地的节约集约利用和存量发展（即为了进一步提升经济增长效率），另一方面推动城乡统一建设用地市场建设，对农民还权赋能（即为了解决城乡差距扩大问题）。这些都体现了价值、制度和价格的系统会随着内外部条件的变化而不断演化。
三、生态文明建设阶段的自然资源资产价值与价格：以生态产品为例
党的十八大以来，，中央大力推进生态文明建设，旨在重塑自然资源价值并做出制度创新。“绿水青山就是金山银山”的理念强调了“绿水青山”的新价值——自然资源即使不开发也是有价值的。新的价值导向使得制度改革成为热议的话题。社会各界都期待通过建立健全市场机制来提升资源保护、生态修复或生态产品供给等成效。然而，引入市场机制来实现“绿水青山”的价值，是否是合适的制度设计逻辑？
1. 审视生态产品价值实现的逻辑起点
自然资源即使不开发也有价值，这是一种新的价值逻辑。这需要全社会去关注自然资源经济价值以外的价值。本节藉助生态产品这类新生事物来分析。生态产品是指生态系统通过生物生产或者与人类劳动共同作用为人类提供满足各类需求的最终产品或服务。探索生态产品价值实现，意味着对应的“价值”没有进入当前社会能接受的价值体系，自然无法通过当前的制度体系来实现。比如，无法用金钱来衡量、无法用市场来配置（亦即没有价格）。
探索生态产品价值实现机制，本质上应该针对生态产品的价值形成新的社会共识，并通过制度创新来保障该价值的实现。市场作为一种制度，从被人类“创造”出来时起，就是为了交换具有排他性、易确权的商品。若生态产品不具备此类特征，就会被市场排除在外——因为每个人都无法也“不值得”为此做交换。没有交换，就不会有价格。
可见，市场只是一种制度，希望生态产品能够通过市场来实现价值，需要考虑市场是否匹配相应的价值理念。这里提出本文的逻辑起点：实践中讨论生态产品价值实现，往往是指生态产品“价格”的实现。此时的市场制度实现了价格，但不一定能够匹配“绿水青山”的新价值（即自然资源即使不开发也有价值）。
2. 观察生态产品的四类价格
随着生态产品价值实现机制试点的推进，可以观察到实践中出现了四种主要的价格机制。首先，实践中出现了生态产品的核算价格。比如，GEP核算、联合国的环境和经济综合核算（SEEA）等。以GEP核算为例，这个核算是指在生态产品功能量核算的基础上，人为给出各类生态产品功能量的参考价格，经过加权汇总得到以货币化形式呈现的生态产品价值。这是实践中出现的第一类“价格”。
第二，有部分生态产品是存在市场的（比如物质类和文化服务类产品），消费者对经认证或具有品牌声誉的产品，愿意以比正常产品更高的价格进行购买，比如品牌农产品等。或者，对于生态环境敏感的行业，比如生产医用玻璃器皿的厂商，一般会选择良好生态环境地进行投资，这使得当地在招商引资上就更具优势。这些例子都体现了这类生态产品的市场价值，消费者认可并愿意支付更高的价格（即生态溢价）。这是实践中出现的第二类价格。
第三，还有部分生态产品没有市场（比如调节服务类产品），政府通过规制形成了消费此类产品的权利或者强制供给此类产品的义务，而权利或责任主体可以针对权利或义务进行交易并形成一种市场。比如，重庆市对森林覆盖率提升进行了规划并设定了目标，同时允许区级政府购买或出售超出规划目标覆盖率的部分。还有一种常见的形式是，河流上下游的企业之间针对政府分配的排污配额进行交易等。这些配额的交易价格，体现了调节服务类生态产品的部分市场价值，是第三类价格。
第四，很多国家都建立各类生态补偿机制，政府支付给相应利益相关者一定的生态补偿金。比如，在中国首轮的退耕还林项目中，针对农民的生态林，按照每年管护费20元/亩、补助款210元/亩的标准补助给当地农民，一共持续8年。这属于政府定价，是第四类“价格”。
3. 四类价格蕴含的价值观
不妨先讨论一下四类价格对应的价格机制（即制度）。第一类核算价格，是由核算者根据在学术上取得初步共识的核算方法而核算所得。核算者一般是学者或者行业专家，他们会有展现自然资源资产整体性、系统性的价值偏好，所以这类评估价格一般都会很高。第二类的市场价格，主要依赖于市场机制，由供需决定。然而，市场一般不会考虑外部性的部分，所以这类价格一般只会体现能够在市场上内部化的价值。一般来说，第二类价格肯定低于第一类价格。第三类的配额价格，主要依赖于管制的强度、消费权利的收益高低或供给义务的成本高低。强度、收益或成本越高，配额价格就越高。当然，这种配额价格是因管制而被动的出价，本质上是相应经济活动的增值收益基于帕累托改善的原则在供需双方之间再分配，所以第三类价格源于第二类价格的一部分，因此相对于第二类价格会更低。第四类补偿价格，由政府制定的补偿标准确定。政府的财政转移支付，不涉及增值收益而只是财政资金的再分配，受制于资金有限，补偿标准往往比第三类价格更低。
可见，一般意义上，四类定价机制下的价格是依次降低的。当然，更重要的是我们需要理解每种价格机制背后的价值观，及其对生态产品价值实现的制度选择的启示。
对于第一类核算价格，是人为评估的价值。虽然从学术上得到了一定的认可，也具有科学性，但是一旦对生态环境的多元功能价值建立矩阵和权重来进行估价，就难以规避三大问题：一是评估者面临信息问题，这使得评估会因人而异；二是不同生态功能之间本质上是不可比的，尝试用货币去衡量不同功能，这实际上是不科学的；三是不同生态服务的功能之间很难分解，人为的分类会导致实践中忽视自然系统相互依赖的特征而出现偏误，比如，水源涵养和洪水调蓄很明显是相互依赖的，不应简单地视为两项独立的功能去核算。这三大问题说明，评估方法本质上属于规则选择，蕴含着一定的价值观。比如，接受意愿法或支出意愿法就隐含着不同的价值偏好。或者，以市场机制为主的制度环境，或以社区自治为主的制度环境，会明显影响评估者对方法的选择。因此，评估方法的设计和选择，体现着评估者的价值观。
对于第二类市场价格，是市场中所呈现的价值。市场是一种制度，让以经济利益最大化的主体能够给出自己真实的意愿，从而实现配置效率。生态产品市场中的信息越透明、竞价越充分，生态产品的价格就越靠近那个理想的帕累托最优价格。不过，以上面提到的那个投资生产医疗器皿的工厂为例，如果有更多的类似的工厂都去竞价，这个价格就会上涨（对地方政府有利），但如果有更多的地方政府提供类似的生态环境良好的生产环境，这个价格又会下降（对投资的工厂有利）——可见，市场制度也是有利益偏好的，初始禀赋不同，不仅会影响价格，还会影响收益分配。这意味着市场本身就隐含着一种价值观，它不仅偏向货币收益，更偏向议价能力的主体的利益。可惜这种价值观是不利于生态服务价值的保护。比如，工厂周边的农民会问，为什么政府能以高价把这块地出让给这家工厂，但他们却没分得一丝一毫？这些农民就不愿意保护甚至破坏周边地块的生态环境，最终导致该工厂发现当地不再适合生产医疗器皿，很可能会停止投资。所以，通过市场实现生态产品价值如果面临问题，都是市场制度的价值观造成的——这么做就是理性的、就是正确的。在市场的制度下，本身无可厚非。
对于第三类的配额价格，这个价格的形成依赖的是政府的管制。虽然经过管制，形成了能够测度、交易的权利或责任，但管制本身更会具有价值和利益偏好。比如，若政府管制只以森林覆盖率作为管制目标，其他未进入管制的其他生态产品就很难形成价格。若政府管制只设定在一个区域，那么其他区域的生态产品就无法形成价格。这些表面上看是政府管制的效率和公平的问题，但本质上仍然是管制的价值偏好（就认为森林有价值）和利益偏好（对森林所有者有利）的问题。
对于第四类的补偿价格，如果政府偏好森林资源而忽视其他诸如草地资源，则森林将被管制。后续的财政奖补将给森林所有者带来收益，而草地不仅无法得到补贴等直接的财政转移支付，也会因配额交易而很有可能被转而改变为森林的用途。这造成森林会被可持续地利用，而草地很可能就被转用或耗竭了。可见，补偿制度更直接地显示了价值偏好。
到目前为止，四类价格都出现了一个共性的规律，就是定价规则（即制度）体现着决策者对生态产品实际的价值观。价值观决定具体的制度选择，而制度选择则决定价格和利益分配。但问题是，实践中生态产品价值实现的制度设计究竟是否与生态文明背景下的自然资源价值观所匹配？如果我们以绿水青山就是金山银山作为价值观的话，前述的市场、配额或补偿规则，实际上都不符合这个价值观。这给制度设计提出了警示。
四、以制度创新来重塑自然资源价值
那么该如何重塑生态产品价值实现的制度，以形成合适的价值观？不妨用一条光谱来思考。假设对于不同的生态产品价值实现制度，其对应的价值观存在一条光谱——最左端是以货币为唯一追求的价值观；最右端是以保护完整的生态服务功能为唯一追求的价值观。上述包括市场、配额、补偿等对应的价值观在这条光谱上偏向左端。而核算，则偏向右端。然而，核算价格因难以在现实中实现，且核算本身也有争议，所以我们需要在左端和右端之间找到一个新的价值观来引领生态产品价值实现的制度选择。
“两山理念”就是一种很好的价值观。也就是保持绿水青山不被破坏，人类社会在生态阈值内发展。当然，如果是仍然在本身生产不充分的情况下，这种价值观很可能会因遭遇贫穷、不均而被质疑。对于在这种发展不充分、不均衡问题与生态系统稳态被破坏问题之间做出价值判断，笔者还是偏向规避后者为更重要的价值目标。因此，可以在两个层面来探索生态产品价值实现机制：
在价值观层面，以生态产品的存量或流量不降低，也就是维护生态系统本底不被破坏作为价值观。可以采取多种方式来建构这种价值观，比如，鼓励消费者中的富裕人群主动改变消费行为，以利于维护保护生态系统的稳定。一般需要为主动消费的行为建立明显的社会标识，并倡导全社会以此为荣。或者，鼓励国企或其他企业主动采取不对资源环境产生影响的生产行为，并由政府出台政策来支持这类企业行为等。
在基础制度层面，将政策从事后逻辑转变为事前政策。这意味着资源开发需要先动议后开发（事前逻辑），而不是先开发后追责（事后逻辑）。事后逻辑需要政府证明有害，而事前逻辑则是让投资主体自行证明安全。这种事前逻辑有利于保证资源开发处于生态系统安全阈值内，从而保障人与自然的和谐共生。
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