清末立宪运动中的两院制问题
作者：聂鑫，清华大学法学院教授；高一宁，清华大学法学院博士研究生。
来源：四川大学学报 （ 哲学社会科学版）2023 年第 2 期。
摘要:国会两院制在20世纪初以前的宪法实践中居于主流地位，具体可分为贵族式、联邦式及民选式三种类型。其主要功能在于代表社会中的特殊团体，促进议事审慎，限制民选议院专断。清末各政治势力均偏好两院制。清末未成立的正式议会确定将采用两院制，而预备立宪阶段成立的资政院在经过官制改革、都察院改下议院等阶段后，最终被界定为准贵族式两院制。资政院的议员构成既有模仿日本之处，亦体现了清末中国独特的民族问题。最终，由于落实两院制不彻底，资政院未能发挥两院制功能，清王朝灭亡前后将未来的正式议会改为民选式两院制。
关键词:两院制;清末立宪运动;资政院;谘议局;都察院
目 次
一、两院制的类型划分与清末预备立宪时的院制知识
二、资政院准两院制结构的确立
三、资政院准两院制的构成与功效
四、结语
在其出版于1860年代的经典著作《代议制政府》中，密尔对国会两院制问题如是评论道:“在关于代议制政府理论的所有论题中……没有比通常叫做(作)两院问题的这个论题讨论得更多的了。”可见两院制问题在比较宪法理论中的地位。若我们将视角转向宪制实践，亦不难发现，在19到20世纪之交，大部分具有国际影响力的国家，其国会组织形式均为两院制。如英、美以及欧洲大陆多数国家，甚至日本，都在直接民选议院之外设立了第二院。“其用一院制之国，惟(唯)德国25联邦中之19小邦，与希腊、门的内哥及中美洲之三小国耳”。因此，就议会组织模式而言，两院制在彼时的宪法理论与宪制实践中都居于主流地位。直至今日，这些国家仍大多保留着两院制国会。
在20世纪初的中国，随着宪法知识的输入与清政府筹备立宪，两院制问题也进入官僚士绅、各政治团体乃至清王朝最高决策层的视野。由于仅涉及议院组织模式这一技术问题，因而相比建立责任内阁与速开国会等关乎治体根本的事项，两院制并未引发特别激烈的争论。但是，不论当时的预备议院:资政院，还是未来将开设的“大清帝国议会”，其组织结构如何设计，特别是要不要两院制，以及选择何种模式的两院制，始终是无法绕开的抉择。在各种方案的反复与纠葛中，浮现的是朝野对立、民族关系等晚清宪制转型的难题。
本文希望通过相关史实的梳理与分析，展现两院制问题如何影响清末立宪运动中的议会建构。此处的“议会”，主要指作为“上下议院之基础”，在预备立宪阶段成立的准议会组织：资政院，同时兼及未能成立的正式议会。资政院作为预备立宪阶段最重要的新设机构之一，围绕其展开的学术研究不仅成果丰硕，且角度相当多样。但对于资政院自身的组织与运作规则，学界似乎缺乏足够的关注。而两院制的观察视角，可以帮助我们更深入和清晰地认识资政院的组织与运作及其产生的影响。
一、两院制的类型划分与清末预备立宪时的院制知识
(一)两院制的三种模式及其功能
在20世纪早期之前，世界各国采用的两院制模式大致表现为以下三种：贵族式两院制、联邦式两院制以及民选式两院制。英国与明治日本是贵族式两院制的典型代表，其第二院均称贵族院。在20世纪初，英国贵族院由英格兰世袭贵族、爱尔兰及苏格兰特设议员、神职人员以及法律议员等五种类型的议员组成。而日本贵族院除贵族议员之外，还设有大量敕任议席，由天皇在“有勋劳于国家及有学识者”，以及“完纳国税……特占多额之人”中敕选。总体而言，贵族式第二院往往由贵族与其他具有较高社会或政治地位的议员组合而成。
联邦式两院制最典型的代表则是美国国会。由于民选议员的席位数一般依人口多寡分配，因而若美国由单纯的民选原则组织国会，那么小州极可能在国会中被大州“碾压”。因此，在费城制宪会议上大小州之间对立严重，如何在国会中妥善平衡各州力量成为相当棘手的问题。制宪会议代表最终达成著名的“康涅狄格妥协案”，其体现为《美国宪法》第一条对参众两院的不同规定：众议员名额依据各州人口比例分配；而参议员则每州固定两名，由各州议会选举。两院在立法事务上享有平等的权力。
既非联邦制又排斥贵族参政的国家亦可能采纳两院制。如根据1875年宪法与后续的议院法规，法兰西第三共和国由选举团间接选举参议员组成参议院。一方面，通常被纳入贵族院的群体无被选资格；另一方面，选举团虽由各州、市、县，或殖民地的代表或议员组成，但并没有强烈的地方倾向，而是根据各州人口获得席位。因而，此种模式下的参议院较少具有贵族制或联邦制的因素，反而与民选议院具有一定亲和性。本文将此种模式概括为民选式两院制。
对两院制的功能，学者的论述一般集中于两个方面:一方面，由于各个国家特殊的历史状况，在普罗大众之外，往往存在异质于普通民众的群体——如英格兰贵族阶层，以及与英格兰异民族的苏格兰与爱尔兰人；在美国则表现为州权拥护者，以及对大众民主深感怀疑的政治精英。因而，两院制往往扮演了容纳与代表社会多元力量的功能。另一方面，议会分两院议事，意味着立法等决议案需经两次审议，从而增加了议会行动的审慎，防止草率与专断。相应地，第二院议员往往年龄更长、任期更久，或由间接选举产生，以保证其风格与第一院相较更趋于稳健(保守)。总体而言，两院制下的第二院不论在成员性质，还是在议事程序上，都对另一直接民选，体现平等民主原则的议院形成制约，从而具有某种“限制民主”的特质。
(二)清末预备立宪时的两院制认知
如前文所述，在20世纪初年，两院制在理论和实践中都占据主流地位。因而，当中国开始逐步尝试移植宪法制度时，建立一个两院制国会几乎是不言自明的选择。确有少数意见认为中国不必采纳两院制。如日本宪法学家有贺长雄即言，由于中国并不存在享有强大政治经济权力的贵族阶层，因而并非必须选择两院制。但其他政治力量则大多倾心于两院制。如彼时的革命党人多盛赞美国联邦制度。最终辛亥鼎革后，民国国会经短暂的参议院一院制，很快便确定了联邦式参众两院制。又如在海内外立宪群体中具有广泛影响力的梁启超也明确支持采用两院制。在写作于1908—1910年间的《中国国会制度私议》中，梁启超旗帜鲜明地反对“日本之博士有贺长雄氏”。他实际上认同有贺长雄的判断：清代中国并不存在强力的贵族特权阶层。但他仍然认为清末中国存在着皇室、边疆民族、地方各省等需要得到代表的多元特殊势力。因此他主张以各省选出代表为中坚，同时容纳皇族、蒙藏及敕选议员，构建一个联邦与贵族混合式的第二院。此外，通过资政院进入中央政治机构的各地民选议员——他们代表了当时国内的立宪派团体，也大多支持两院制。对于此点，后文将作更细致的分析。
更关键的问题或许是，主导立宪事务的清政府，特别是其中具有政治影响力的人物是否了解两院制？早在清廷正式开启立宪改革之前，欧洲各国的议会制度状况，已通过驻外使节等亲历西洋的官僚士绅之记录传入中国知识界。由于各大国均采用两院制，这些士人多认为两院制是西洋各国通行之法：“西国富强，……乃由乡举里选，以设上下议院”；“各国风气大致无殊，凡事皆由上下议院商定”。因此，两院制议会可能很早就成为官僚士绅阶层中无须多言的共识。
1905-1906年的出洋政治考察可能加深了上述观念。在1905年7月，清廷发布上谕，宣布简派大臣赴“东西洋各国考求一切政治”。经过一番波折后，考察政治大臣兵分两路，载泽一路主要考察日本及欧洲的英、法、比等国；而端方、戴鸿慈领衔一路的考察对象则主要为美、德、奥、意、俄及北欧诸国。两路均在1906年6月结束考察回国。从考察大臣事后出版的记录来看，各国议院的组织方式是考察重点之一，两方对各种类型的两院制均有切身观察。
例如端方、戴鸿慈一行在华盛顿特区参观了美国“上下议院”，并知晓“上院议绅由各省选举”，每“省”固定两人；而“下院议绅由地方选举”，依人口多寡确定员额。在英国与日本时，载泽团队到访了上下议院议场并了解到，两国虽同采贵族式两院制，但日本上下议院平权，法案“议定必两院同决”；而英国则是“上议院之权，不及下议院”，依宪法惯例，“下议院所争执者，上议院不得不从”。两团队在经过巴黎时，都参观了法国的参众两院，知晓了其议员均由选举产生。综合而言，一方面，考察团队对于各种模式的两院制都基本了解；另一方面，两院制在各国宪法中的普遍性极可能使考察团队倾向于认为，相比于一院制，两院制国会才是更加合理的制度选择。
那么接下来的问题自然是，清政府会选择何种模式的两院制非君主制的美国与法兰西第三共和国显然不是清廷希望模仿的对象。此外，君主制往往与贵族等级制为核心的荣典制度相伴而生。因此，相较于联邦式或民选式两院制，清廷理应对于贵族式两院制更有好感。而在均采纳了贵族式两院制的英国与日本之间，君权更加充实的日本才是清末立宪的主要模仿对象。由此推论，清政府应当更愿意模仿两院平权的日本贵族式两院制。
下文对于资政院结构的分析将说明，一方面，资政院的功能设定与议员类型确有与日本两院制相似之处，即资政院议员构成类似于两院平权的贵族式两院制；但另一方面，晚清中国的议会建构需要面对日本所没有的民族关系等议题。对日本的宪法模仿并不足以完全解释晚清的议院建设。此外，虽然设计者始终用两院制的概念来界定其议员构成，但资政院终归只是单一组织。两院制最终在资政院并未发挥政治功能，部分也归因于此。这反映的深层问题是：资政院设计者，特别是清廷，虽知晓两院制，但就其原理缺乏深入了解，因此也缺少发挥两院制功能的具体规划。
二、资政院准两院制结构的确立
(一)官制改革阶段的初步设想
经过朝野各界不遗余力地立宪鼓吹，以及考察政治大臣归国后的积极奏请，清廷在1906年9月1日发布上谕，决定开启“仿行宪政”。清廷采纳了考察大臣端方、戴鸿慈在上奏与召见中多次陈述的建议，将立宪步骤确定为预备与正式两阶段，且预备阶段从官制改革入手，即首先按宪法原则增设或裁撤中央与地方的政治机构。
古代中国并无议会等专门的立法机关，因此，在官制改革中如何建立一个预备议会机构颇显重要。端方在宣布立宪前上陈的奏折中，便极力建言：应模仿日本，在预备立宪阶段分别成立中央与地方议政机关，作为未来议院之基础。针对中央议政机关，端方与戴鸿慈在另一封奏折中建议命名为“集议院”，其议员部分由王公、勋爵、京员公推，另一部分由全国22省各投票公举8人组成。在预备阶段只赋予其“代表议事”与审议财政预算之职权，待预备立宪结束，改制为正式议院时再赋予立法权。
端方、戴鸿慈二人对于预备议院的设计在中央官制改革中得到了延续与深化。1906年9月2日，即立宪上谕发布次日，清廷再发一道上谕，正式开启新官制的编纂工作。端方、戴鸿慈均得到授权参与。经过两个月的争论，在1906年11月2日，庆亲王奕劻(官制总司核定大臣)等人将中央官制改革方案上奏。奏折建议改会议政务处为资政院，其设立旨在“上自亲贵，下及绅民，妙选通材，广蒐舆论”，以作为正式议院之预备。
同时上呈的《资政院官制清单》(以下简称《官制清单》)对资政院组织方式做出了详细规划：资政院成员称参议员，其产生方式分为如下几类：1．王公世爵满35岁者钦选(即敕任)10人；2．京员满30岁者会推(即互选)54人：3．宗室觉罗、京内外八旗士绅已满30岁者由宗人府等机构保荐3人；422省督抚共保荐各地官绅士商66人。除这些定额参议员外，“勋德闻望之绅耆或富商报效巨款至五万金以上者”均可依特旨钦选为额外参议员。可见，尽管预备议院名称由最初的“集议院”改为“资政院”，但其构成方式：贵族(王公、宗室、觉罗、八旗士绅等)+京员+地方代表并未改变，并进一步加入了“绅耆”“富商”两类。更重要的是，《官制清单》首次对预备议院的员额做出具体规定。在四类定额参议员中，前三类与贵族式上议院的常见类别:贵族及资深官员，具有明显相似性。其数额相加为67人(10+54+3)，恰好压过第四类各地官绅士商的员额(66)一人。因此，资政院虽被设计为单一机构，但其内部已经隐然有上下对峙，偏重于上之意。
《官制清单》对于资政院的设计并未很快得到确认。在收到官制奏折四日后，清廷于1906年11月6日发布上谕，对奏折中设计的中央官制方案予以裁定。针对预备议院，上谕并未采纳改会议政务处为资政院的意见，而是决定保留会议政务处，专门增设“资政院为博采群言”。虽保留了资政院的名称，但对于资政院的具体职能、组织方式则未置一词。上谕同时要求各部门的具体职权与架构，各自与军机大臣商讨后上奏定夺。对于资政院这样尚未设立的机构，无异于搁置了其职权与组织的进一步确定。
资政院在将近一年之后才正式设立。1907年9月20日，清廷发布上谕：“中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础。”任命溥伦、孙家鼐担任资政院总裁，会同军机大臣起草《资政院院章》(《院章》)后请旨施行。上谕延续官制改革以来对资政院的定位:正式议院成立前的预备机构(“议院基础”)，并清楚宣示未来的正式议院将采纳上下两院制。这是清政府首次明确宣告未来国会的组织形式，而围绕此问题亦未见到激烈的争论。
对于预备立宪的参与者而言，让未来正式成立的议会采取两院制似乎是理所当然的选择。而与之形成对照的是，作为预备议院的资政院，其自始就被设计为单一组织。然而，清末预备议院究竟采一院或两院制，答案并非如此确定。两院制理论的流行赋予预备议会同样分设上下两院的可能性。
(二)都察院改为下议院的争论
在《院章》草拟工作正式开始之前，围绕资政院院制的讨论就已层出不穷。特别是资政院的设计，与另一重要机构——都察院的改制问题相互纠缠。由于议院与监察机构都具有监督行政权力的功能，因此预备议院一旦设立，传统的中央监察机关都察院是否继续存在，成为重要问题。早在官制改革开始前，端方、戴鸿慈在奏折中就建议预备议院可直接由都察院改制。鉴于都察院按省分道，各设监察御史，其组织方式也确实符合端方、戴鸿慈对于预备议院部分成员由各省选举的设计。
最终都察院在中央官制改革中存活下来，但对其进行议院改造的建议并未消失，并逐渐出现了以资政院代上议院，以都察院代下议院的声音。例如1907年6月，实力督抚岑春煊上奏参与官制改革的设计，建议“速设资政院以立上议院之基础”，“以都察院代下议院即国会”。岑春煊的奏折将资政院仅视作上议院基础，这是当时官员中间颇为流行的观点。甚至当时的海外立宪团体政闻社亦有所耳闻，并在一份呈递给溥伦的说帖中提及，时人多有传闻资政院仅为上议院之预备。
1907年9月发布的设立资政院上谕并未平息以都察院代下院的声浪。尽管上谕似乎清楚表明，虽正式议院采两院制，但预备议院只设一院。然而将资政院仅视作预备上院的观点并未消失，反而随着都察院堂官亲自下场参与，此类舆论声势更大。都察院都御史陆宝忠等人在1907年9月25日(上谕发出后五日)上奏，仍然认为“今日新设之资政院，即各国上议院之制也，而旧有之都察院，即各国下议院之制也”。进而奏请将都察院改制为预备下议院，组织方式则是在现有都察院给事中、御史基础上，再加入部院大臣保送与各省督抚举荐的部分议员。陆宝忠的改制方案被发下会议政务处讨论，似乎已非常接近通过。
该方案最终因都察院内部的反对意见搁浅。在得知陆宝忠的计划后，知名御史江春霖很快于1907年10月3日上奏，极力反对改都察院为下议院。随后更多都察院官员表示了反对。10月6日，掌印给事中忠廉等上奏，建议“下议院亟须特别设立，断不可以都察院更改”。这封奏折由46名言官联署，语气十分迫切。不难看出改制下议院的方案确有可能成为现实，而都察院内部对此分歧极大。
1907年10月22日，会议政务处奉旨议奏，否定了都察院改为下议院的方案。一方面，政务处重申了设资政院上谕中的安排：预备议院采用一院制；但同时又强调，1906年《官制清单》对于资政院的设计具有混合上下两院的特质：“查去年所拟官制清单，如议员之由钦选会推者，既略取上议院之意，其由保荐者，又隐然合通国人民以行选举之法。原其规则，殆参合上下两院之制而成。”也即，资政院虽仅设一院，但其成员：钦选的王公世爵、会推的京员等类于贵族院议员；保荐的地方官绅士商等则类于众议院议员。至此，资政院的准两院制性质与组织架构均大体底定。
都察院改下议院的风波中有几点值得分析：首先，时人仅将资政院视作预备上议院而非议院整体，却鲜少说明原因。一个可能的解释是:《官制清单》对于资政院参议员产生方式的设计，缺乏民主选举的要素，其正符合第二院的组织特点，从而给预备下院留下空缺。但第二个问题自然是，都察院亦不具有选举要素，为何有人主张将其改制为下议院？时人是否了解下议院的民选性质？一方面，陆宝忠的方案或有安顿都察院官员的功利考量；但另一方面，参与讨论的各方都表现出对两院制理论的基本了解。即使是陆宝忠也在奏折中指出：“各国……下议院议员皆取于全国人民之公选。”只是在预备立宪阶段不妨有所变通。忠廉等持反对意见的科道言官则更是紧紧抓住下议院的民选性质，来说明监察机构与议院的差别，进而要求“扫除一切以察院代国会，以保荐代投票之谬说，务使下议院特别设立，不失民选之意”。政务处也正是基于相同的认识，否定了以都察院改下院的方案。可见，时人对于两院制的理论与实践有非常清楚的认识。
但政务处的议复仍留下了一个悬而未决的尴尬问题：政务处将“保荐”解释为“隐然合通国人民以行选举之法”，这不仅听起来有些牵强，也与忠廉等人扫除“以保荐代投票之谬说”的建议相悖。值得注意的是，忠廉等人虽反对以都察院代下议院，但仍倾向于预备议院采两院制，并给出了预备下议院的选举方案：通过县-省-国三级复选，间接选举出下议院议员，在试行10余年后再考虑改为直接选举。政务处在议奏中否定了忠廉等人的建议，坚持预备议院仅设资政院一院，并建议将如何选举资政院地方代表(各省“官绅士商”)留给《院章》自行处理。之后的实践表明，资政院实际上采纳了间接选举的方案，以建立自己的下议院(民选)基础。
(三)《院章》对于资政院组织的最终确定
在设资政院上谕颁布(1907年9月20日)后不久，设地方预备议会的上谕也在1907年10月19日发布。上谕要求各省督抚“在省会速设谘议局”，“由各属合格绅民公举贤能作为该局议员”，“将来资政院选举议员，可由该局公推递升”。可见，在政务处声明资政院隐含两院制的同时，准下议院议员也已基本确定由各省谘议局议员间接选举产生。
自此资政院的组织建设就与谘议局深度绑定。迟至1908年7月，《各省谘议局章程》(《谘议局章程》)方由宪政编查馆拟定上奏，并获批准。资政院则先于宪政编查馆数日，上奏了拟定《院章》的第一章“总纲”与第二章“选举”，并于当日奉旨依议。其中第二章规定了资政院的组成：1．王公世爵议员不超过10人，由军机处会同宗人府、理藩部缮具名单，奏请钦选。2．互选后再钦选者：(1)宗室觉罗议员5人；(2)四品以下部院衙门官议员100人；(3)资产满100万元以上，且有谘议局议员选举资格的业主10人，均由符合条件者互选后，依定额排列得票多者，并多列数人，奏请钦选。3．各省谘议局议员互选后由督抚择“乡望素优而得票较多者”咨送资政院，名额为各省谘议局议员总数的1/10。
《院章》的相关规定部分延续了《官制清单》以来的思路，但又有诸多不同，甚至留下了重大问题。有些差异较为细节，如议员数量不同，产生方式也稍有调整。但议员类型，也即上下对峙的准两院制框架大体得以保留，并且将民选议员的产生方式正式落实为谘议局间接选举。然而从议员数量来看，《院章》却完全打破了两院制的设计。根据《院章》规定，贵族式议员的席位为:10+5+100+10=125。而各省谘议局议员总数为1677，资政院民选议员取其1/10为167～168人，远远超过了贵族式议员的数量。若依此种安排，则民选议员极可能顺理成章地控制资政院的一切决议。
之后正式公布的《院章》明显作出了针对性的修改。最终在1909年8月23日上奏并获准的《院章》将资政院议员分为如下几类：1．钦选议员(有直接钦选，有先会推后钦选者)，具体包括：(1)宗室王公世爵16人；(2)满汉世爵12人；(3)外藩(蒙、藏、回)王公世爵14人；(4)宗室觉罗6人；(5)各部院衙门官32人；(6)硕学通儒10人；(7)纳税多额者10人。2．互选议员(民选议员)，由各省谘议局议员互选后督抚复加选定，共100人。不难发现，钦选与互选议员的数量重归对称(100/100)。
资政院于1909年10月26日将拟定好的所有《选举章程》上奏，并在奏折中明确表示：各项钦选议员“略采各国上院办法即为将来建设上议院之基础，而资政院既兼有下院之性质，势不能无民选议员以与钦选议员相对待”。鉴于预备立宪阶段直接民选不便，故而采用谘议局议员间接选举的形式，“乃与下院要义不相背驰”。至此，资政院的准贵族式两院制设想得到了完全而细致的落实。
三、资政院准两院制的构成与功效
上一部分的历史梳理表明，资政院虽自始被定为单一机构，但其组织方式却含有上下对峙的意味。经过都察院改下院的建议被否决以及《院章》等制度的建立，资政院虽最终仍为单一机构，却容纳了准贵族式两院制的设计。本部分将以明治日本贵族院为对照，分析资政院的准两院制是否发挥了两院制的主要功能:代表社会中的多元力量以及制约民选议员。
(一)钦选议员的构成分析：与日本贵族院的比较
如本文开头所述，资政院的准贵族式两院制确有与日本相似之处。首先是议员的大体类型。根据日本1889年颁布的《贵族院令》，贵族院议员有以下几种：1．皇族男子成年后为终身议员。2．公、侯爵年满25岁为终身议员。3．伯、子、男爵满25岁者，由同爵互选议员，任期7年。4．有勋劳于国家者及有学识者，满30岁，敕任为终身议员。5．完纳直接国税，特占多额者，满30岁，互选后敕任议员，任期7年。资政院钦选议员中，前四类虽因中日贵族制度不同而无法与日本贵族院完全对应，但在性质上则同为贵族议员。而硕学通儒与纳税多额议员则与日本贵族院第四、五类敕任议员颇为相似。唯独部院衙门官议员无法与日本对应。但考虑到日本的贵族，特别是子、男爵中也有不少人担任公职，因此贵族院议员中亦可能有不少行政官员。
中日之间的相似更体现在对两院制功能的运用上。上文已述，考察大臣了解到的英国宪法知识表明，两院制虽有制约民选议院的功能，但在20世纪初，英国上议院的权力已显著弱于下议院。但《明治宪法》下的贵族院自设计伊始便非常强调对众议院的限制。有必要首先介绍日本贵族群体的产生。梁启超在分析贵族式国会时认为，欧洲及日本都经历了贵族专政、君权统一再到民权发达三个时代。日本在明治四年(1871年)通过废藩置县结束了第一时代，又在明治二十三年(1890年)正式开国会后结束第二时代，进入第三时代。由于距第一时代较近，贵族势力旺盛，因此需要特别的议院予以代表。
梁的描述有其道理，但并未特别贴合日本贵族制度的实际。在明治维新前，日本虽有公卿、诸侯等政治特权阶层，但不存在统一的贵族体系。直到明治二年(1869年)日本才废止了旧的公卿、诸侯称号，改称华族，并在1884年发布《华族令》，采纳中国习用已久的五等爵制，将所有华族成员分为公、侯、伯、子、男五等。可见，日本的贵族制度是与明治维新，也即梁启超所说的君权统一时代高度绑定的。被赋予华族身份的旧公卿、诸侯本就有相当一部分参与了明治维新的重大事件，并且不断有平民因明治时期的政治贡献(如军功)而获得华族身份。
更重要的是，华族制度，特别是华族担任贵族院议员的政治特权，具有鲜明的保皇制民目的。华族担任议员的设计主要归于《明治宪法》之父伊藤博文等人的推动。1880年代将开议院之时，伊藤博文就已逐渐明确让华族担任贵族院议员，从而对抗越发强盛的民权派力量。1889-1890间颁布实施的《明治宪法》及《议院法》《贵族院令》等一系列法律实现了他的构想，赋予了贵族院与众议院几乎完全相同的权力(仅预算案须众议院先审议)。在解释《明治宪法》的两院制时，伊藤博文也毫不掩饰地批评民选议员往往“主张一部分之利益，忘却全局之大观与公义”，而贵族议员则“代表国民之谨慎、熟练、耐久之风气”，故而通过两院平权，自可收“限制政党之偏重，控制朝议之倾势”的功效。
资政院的准两院制设计，极可能也有“掺沙子”，即通过加入贵族式议员制衡民选议员的考虑。根据参与《院章》编订的汪荣宝在1909年7月10日的日记，此时《院章》修改本已定稿，但由于知名保守派官员，奉命赴德国考察宪政的于式枚上奏痛诋《谘议局章程》，朝廷要求“于资政院章程补救之”。于式枚在奏折中主要针对的是《谘议局章程》第六章对于资政院与各省谘议局关系的规定。根据该章第24到30条，谘议局与本省督抚若就某决议产生分歧，可送资政院核议；若认为督抚违法或侵夺谘议局权限，可送资政院核办；若与他省有争论事件，可送资政院核决。并且，资政院的核议、核办、核决具有最终效力。于式枚认为，由于资政院民选议员本就由谘议局递升，此类职权将导致资政院完全偏向各省谘议局，从而钳制督抚，对中央行政的统一下达造成不利影响。汪荣宝8月1日的日记提道:《院章》送各军机大臣审阅后，张之洞“签出数条，大率多保护督抚权势之意”。这或许就代表了朝廷对于《院章》修改的倾向。
因此，汪荣宝虽未记载修改的具体章节，但从上述证据可以推断，最终的修改极有可能围绕如何制约民选议员展开。其内容可能包括回到准两院制，将民选与钦选议员的数量重归平衡，也可能包括《院章》第23与24条——此两条取消了资政院核议、核办、核决的最终效力，要求资政院形成意见后“请旨裁夺”。特别是第24条规定:资政院在奏陈此类案件时，需要议员2/3以上同意。而其他议案仅需1/2同意即可通过。综上，《院章》极可能在紧急修改后才重新回到了准两院制的轨道，进而使其制约民选议员的目的更为昭彰。
但除去上述与日本贵族院的相似之处，资政院的贵族式议员也显示了清末立宪运动的特殊性。其中最鲜明者即清末的民族因素。如前文所述，两院制的重要功能之一是代表社会中的多元群体。一国之中主体民族之外的少数民族群体，即可以被纳入多元群体的范畴。日本《明治宪法》并未处理民族问题。尽管在北海道地区，存在与主体民族和族不同的阿依努族(爱努族)，但其势力非常有限，明治时期推行的同化政策未引发大的波折。而作为一个多民族的帝国，清王朝的宪法转型必须考虑如何用宪法处理民族问题。议院，特别是代表多样性的上议院，显然是可资利用的机构之一。受命为清政府考察官员讲解宪法的穗积八束即建议，虽然解决民族区隔的根本方法是通过教育唤起各民族的共同体意识，但在制度层面，通过“中央设议院集各人种互相混同”，亦为一种有效的调和民族之法。
首先是颇为棘手的满汉关系。晚清革命党人的排满舆论给清王朝带来了巨大压力。清廷在1907年8月10日发布上谕，宣示要全行化除满汉畛域，令各部门就具体办法上奏。在次年8月随《钦定宪法大纲》同时发布的预备立宪《逐年筹备事宜清单》中，第一年筹备事宜就包括“请旨设立变通旗制处，筹办八旗生计，融化满汉”。可见，逐步取消八旗制度下的满汉权利差异，是预备立宪的总体方向。资政院贵族式议员的分类体现了这一趋势。1906年的《官制清单》中，贵族式议员尚包括“京内外八旗士绅”，至1908年7月《院章》则取消了此分类，似乎有意避免出现八旗要素。1909年8月最终颁布的《院章》在贵族式议员中特别加入了“满汉世爵”的分类。尽管《选举章程》未对满汉议员分别定额，但最终的结果是汉人议员选出7位，超过总额(12人)的一半。可见，资政院在设计钦选议员类型时，极可能有意识地呼应了融化满汉的总体政策。
另一问题则涉及如何团结蒙、藏、回等边疆民族。自晚清以来，清王朝对边疆地区的控制持续受到列强挤压与冲击，因此巩固与边疆民族的关系具有重要意义。梁启超自1908年就呼吁，未来的上议院应仿照英国议会设置爱尔兰、苏格兰议员的方案，特设蒙藏代表，以强化边疆地区与内地的联系，防止其出现分离主义意识。但是不难发现，在开启立宪之初，清政府并未意识到议院建设与团结边疆民族的关联。1906年《官制清单》与1908年《院章》均没有在贵族式议员中特设蒙、藏、回代表。且由于这些地区未设省，无谘议局，自然也无民选议员。在1908年3月，朝中出现了吸纳蒙藏地区议员进入资政院的声音，但据舆论报道，数位军机大臣对此态度消极。直到1909年上半年，由于理藩部积极奏请，最终的《院章》才专门设立了外藩王公世爵员额14人。
很难说这一次蒙、藏、回议员的选举是成功的。一方面，议员数量有限，分配亦不甚均衡。青海(蒙旗)、新疆(蒙旗)、回部、西藏仅各得一个席位，其余均分配给内外蒙古各盟。且钦选范围有限，仅及于王公世爵。更重要的是，这些议员在资政院开议后几乎毫无存在感。资政院第一届常年会期间(1910年9月至1911年1月)，仅有3位外藩王公议员曾在院会上发言，最多者也仅发言7次。最典型的事例即资政院审议“振兴外藩实业并划一刑律案”之过程。此案本与外藩王公息息相关，但可能由于语言区隔，或不习惯议场参政的形式，当民选议员纷纷批评理藩部未提出任何实际措施时，蒙、藏、回议员却一言不发。尽管如此，资政院特设外藩王公议员仍是一个好的开始。在议会第二院中特设民族地区代表的做法，也被之后民国的议会实践继承了下来。
(二)准两院制的功效分析
尽管设计者一直使用两院制术语来界定资政院的组织方式，但仍需留意，资政院终究是单一机构，其与两院制议会有明显差别。一方面，如前文所述，各种类型的第二院议员一般任期较长，以保证其相对民选议院的稳定性。而1909年《院章》第13条规定:资政院议员统一任期三年，任满一律改选。这是因应谘议局议员三年任期而设计的规则，并未对钦选议员做出区别对待。
而更关键的差异在于，两院制议会各自独立议事，而资政院则钦选与民选议员混同。在分别议事的情形下，只需有其中一院过半数议员否决，议案就无法通过。日本《贵族院令》第7条更是进一步规定，敕选议员的总数不得超过华族议员，也即只要掌控华族议员，即可决定议案通过与否。而清政府若希望在资政院中制衡民选议员，则必须充分动员大部分钦选议员。即便是对于通过标准为2/3的议案，阻挡的难度也高于日本贵族院。
从资政院第一届常年会(1910年9月至1911年1月)的情况来看，清政府制约民选议员的愿望完全落空了。资政院通过了许多颇为激进的提案，如“剪发易服案”“请赦国事犯罪人员案”“速开国会案”等等并且2/3的高标准也未能限制住民选议员。在几乎所有的督抚与谘议局争议中，资政院都站在谘议局一边。特别是核议湖南公债案直接引发了著名的“弹劾军机案”，强烈冲击了议员对于清廷的认同感。
资政院准两院制的失效自然有多方面原因，如不少钦选议员在许多问题上本就认同民选议员，根本无限制之想法。但至少在制度层面可以部分归因于前文提到的两院未分开议事。由于钦选与民选议员同处会场，不管是资政院总裁或是在场的行政官员都无法顺理成章地动员钦选议员，获得其支持。并且，清政府也并未主动成立政党性质的组织来团结钦选议员。与之相反，民选议员则通过谘议局议员联合会及宪友会等院外组织，基本实现了意见整合与动员。日本贵族院自成立开始，便逐渐形成了“研究会”等党派性组织，从而能够在审议某些议案时动员本党派议员，决定贵族院的审议结果。两相比较即可见，尽管对于两院制有一定认识，但清廷就如何发挥两院制功能缺乏实际规划，对于应对民选议员的压力缺乏足够的意识与相应准备。
那么，如果清廷当初采纳了预备议院上下分设的彻底两院制方案，是否就能够得其所愿？答案似乎也并非绝对。此处有必要引入汪荣宝在速开国会案中的表现以说明此点。尽管汪荣宝是钦选议员(各部院衙门官议员)，但是在速开国会案中表现十分积极。1910年10月22日资政院第九次院会通过了“奏请速开国会案”，并指定汪荣宝等6名议员为起草员。汪荣宝对于两院制理论非常熟悉，也曾参与都察院代下院的争论。这一次汪荣宝将两院制作为推动速开国会的重要理由。在院会次日下午，他参加了资政院议员就开国会问题的集会，并发表了一番演说，强调：“资政院为一院制之国会，与近世国会主义不合，故改资政院为国会，与谓为利民，宁谓为利政府。”在第二天与度支部郎中林景贤谈话时，汪再度表达了用两院制议会代替资政院的想法。
在其负责起草的请开国会奏折中，汪荣宝解释了两院制国会何以“利政府”。10月26日第10次院会中，汪报告了起草奏折的内容：6名起草员商议后认为，资政院虽类似两院制国会，但“又近乎各国一院制的样子”。这与当时世界各国的两院制实践相悖。而两院制有两种好处：一方面，“议事可以郑重”；另一方面可以调和行政与立法的关系。其原理在于，一院制下，一旦议院与政府发生冲突，则非解散议院便是政府辞职，易造成政治动荡。而两院制下“若一院以为然，一院从而非之，这个时候自然相争相杀，纵有许多争端常可消灭于无形”。从而缓和了议会与政府的关系。汪荣宝强调此奏折经过几位起草人三次订正，代表了他们的共同想法。报告完成后，在场议员全体起立赞成，通过了该奏折。
汪荣宝对两院制的分析围绕两院相互制衡的逻辑展开，是符合宪法理论的。但其是否能够回应清末立宪的实际，颇让人怀疑。特别是他认为两院之间即便常发生冲突，最终也可以使争端“消灭于无形”。这似乎充满了一种过分乐观的情绪。若清政府真的建立了贵族式的两院制议会，则两院之间的冲突同样是危险的。首先，上下绝对平权的贵族式两院制可否持续，在彼时已成疑问。1911年英国通过了调整两院关系的法案(ParliamentAct1911)，以成文法的方式确定了下议院权力的优先性。在日本，自20世纪初贵族院就伊藤博文组阁与众议院发生冲突后，有关改革贵族院的声音就不断增多。此时清廷若建立实权的上议院就颇有逆时代而动的意味。
更重要的是，从当时资政院民选议员的行为方式来看，上下两院的冲突可能无法自然地“消灭于无形”。如上文所述，资政院在第一届常年会中通过了诸多激进提案，并且民选议员常表现出不达目的誓不罢休的强硬态度。如在弹劾军机案中，资政院的法理依据本身不无疑问，但其仍然十分激烈地向军机大臣及清廷施压。不难想象，倘若此时一个独立的贵族式上院否决了其提案，被吸纳进入下院的民选议员极可能不会轻易妥协。因此，资政院议员对于汪荣宝说法的赞同，可能仅仅是怀着策略性目的，为了增强开国会对于清政府的吸引力，而并非真的认同两院制价值，自愿接受约束。
资政院准两院制的失败展现了两院制的内在矛盾，即第二院本为制约民选议院，自然应两院平权才能最彻底发挥其功能。但若真的平权，虽可能避免立法－行政冲突，但却将矛盾转移到议院内部，其破坏力与立法-行政冲突相较可能不遑多让。而20世纪的历史也表明，贵族式上议院正在逐步式微——不仅英国上议院权力衰落，日本也在二战战败后废除华族制度，建立了民选式的两院制。
四、结语
1911年10月10日，武昌起义爆发，多省在短时间内响应独立，清廷已大厦将倾。资政院第二届常年会就在这样动荡的氛围中，于10月22日开议。随后很快便发生了著名的“滦州兵谏”：驻扎在滦州的陆军军官张绍曾等人于11月3日上奏，要求清廷改定宪法，以“英国之君主宪章为准的”，并提出了十二条政纲。其中第11条为“选任上议院议员时，概由国民对于有法定特别资格者公选”。根据资政院的奏请，清廷于当日在上谕中公布了《十九信条》，基本全盘接受了张绍曾等人的要求。其中第7条内容为：“上院议员，由国民于法定特别资格者公选之。”故而虽未明言，但极大概率将两院制由贵族式改变为民选式。只是由于清朝很快灭亡，上述推断已无从验证。但我们至少可以确定，尽管张等人声称自己推动的是英国式君主立宪，但在议院建设方面，他们已经将英国甩在了身后。
纵观两院制在清末议院建设中的实践，其展现了一种鲜明的矛盾性：一方面，两院制理论广为传播，并几乎被所有的政治力量所接受——甚至民选议员也表态愿意受到第二院的约束。但另一方面，制度设计者对于如何实现两院制的功能，仍然缺乏规划与了解。其最终的结果是，预备议院的建设虽名义上参照两院制，但最终仍为单一机构。两院制制约民选议员，增强议事审慎性的功能亦完全落空。最终，《十九信条》用第三种两院制模式，即民选式两院制，为清末的院制探索画上了句号。它指向了即将成立的共和民国，而对于这个崭新的政体，议会的两院制探索仍将长时间地进行下去。
（注释与参考文献从略）
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