来源：公共管理共同体
编者按
合作生产(co-production)与价值共创(value co-creation)是当前公共管理研究中的热门议题。本期海外版块为大家带来2021年发表在Public Administration上的“Beyond co-production: Value creation and public services”。本文认为，有必要超越将合作生产作为一个独立过程的观念。它通过整合公共行政和管理(PAM)以及服务管理和市场营销(SM&M)的相关理论，提供了一个公共服务价值创造的整体模型。这个模型整合了公共服务的生产/提供与消费/使用，由价值创造的场所、要素和过程构成。
作者简介
Stephen P. Osborne：英国爱丁堡大学商学院
Greta Nasi：意大利博科尼大学公共管理学院
Madeline Powell ：英国约克大学管理学院
一、超越合作生产
自从Ostrom(1972)的开创性工作以来，合作生产(co-production)已经成为公共行政和管理(PAM)中的流行话语，它被定义为“专业化服务提供者和服务使用者之间的定期、长期关系，在这种关系中所有参与方都做出了重大资源贡献”。但合作生产概念也受到越来越多的批评。这些批评包括专业权力对合作生产的影响，合作生产实施中的问题，以及政府官员为达到自身目的而操纵联合制作。
这种批评并不损害合作生产的重要性，而是需要对其进行更加细致入微的分析。学者们开始寻求整合服务管理和市场营销(SM&M)理论与PAM研究。这些学者认为，占主导地位的合作生产话语的致命缺陷在于，它没有处于一种元对话之中，这种对话意在理解公共服务提供/生产过程(public service delivery/production)与这种提供在服务使用/消费(service use/consumption)中为公民/社会增加的价值之间的联系。PAM传统上专注于公共服务的生产，而一个整体的模型必须还要整合公共服务的使用/消费。近年来，这一缺陷已开始得到修正，其核心是理解公共服务用户价值创造(共创) value creation (and co-creation)的本质，并将合作生产作为这一更大辩论的一部分。然而，“价值”的概念在理论上和实践中仍然没有得到充分的理解。
基于此，本文对上述研究空白做出了回应。它提供了一个新颖的对公共服务中价值创造的三维理解，连接了公共价值的生产和使用/消费。如上所述，现有的合作生产文献几乎完全侧重于生产方面，对公共服务的使用/消费这一同样重要的领域关注有限。这是PAM理论中的研究空白点，且对实践具有重大影响——如果不清楚这种价值/价值创造究竟包括哪些内容，就很难设计和提供公共服务，为用户和公民创造价值。这篇文章直接解决了这种不平衡。它将回答：我们如何才能将公共服务的价值和价值创造概念化？
二、公共行政与管理（PAM）当前关于“价值”的讨论
近年来，新公共管理(NPM)一直是PAM的主流范式。“价值”从一开始就是新公共管理范式中的重要要素，但是，新公共管理方法要么只评估公共服务成本以及如何降低成本，要么使用“价值”作为衡量公共服务绩效的指标。越来越多的新公共管理批评者认为，这种对”价值即成本”的关注削弱了新公共管理理解公共服务的非经济价值的能力。
这些批评促使人们尝试探索公共服务为社会增加的价值，公共价值模型(PV)和新公共服务范式做出了重要贡献。然而，他们既没有理解个人和社会价值之间的联系和张力，也没有一个总体框架，在其中将价值创造作为提供公共服务的基本组成部分，并将其生产与使用/消费联系起来。本文认为，可以通过整合SM&M文献和PAM文献的观点来建立联系。SM&M直接涉及服务价值和价值创造的本质，而PAM文献则涉及公共服务的公共性及其独特意义。
三、服务管理与市场营销(SM&M)以及价值创造
SM&M理论最初关注服务生产，最近研究注意力转向了服务的消费，一些研究者认为，服务没有内在价值——它们只是一个价值承诺。只有当一项服务被使用时，用户才能获得价值(使用中的价值) (value-in-use)。这种使用发生在服务生态系统（service ecosystems）内，其定义为“资源整合行动者相对独立的自我调整系统，他们通过共享的制度逻辑和服务交换创造的共同价值创造联系起来”。这种动态的多行动者视角超越了服务系统的线性模型，更准确地抓住了公共服务提供的现实。
此外，消费者还嵌入在他们自己的社会系统中，这些社会系统将塑造他们自己的信仰和价值——而价值只能在特定情境中创造(情境中的价值) (value-in-context)。因此，服务提供者的作用是提供资源，以促进这种价值创造——但只有消费者才能通过将这些资源与他们的需求和情境(资源整合)相结合来创造/共同创造价值。由于用户对商品或服务的滥用，价值破坏也有可能发生。
最后，是用户通过使用服务在他们的生活中创造价值。存在三个相互关联的领域:”供应商领域”(服务提供者创造资源)、”联合领域”(服务提供者和用户互动共同创造价值)和”用户领域”(用户单独与服务资源互动创造价值)。而且，价值不是一个客观的现象，而是由用户在他们自己的经验、期望和需求的情境下构建的。
公共服务官员在决定公共服务的绩效/结果方面的霸权以及作为合作生产的仲裁者/促进者的信念，一直深植于 PAM 之中。结合SM&M的视角使得能够考察公共服务生态系统内公共服务生产和消费之间的多维度动态及其对公共服务合作生产和价值创造的影响。这个视角形成了在公共服务生态系统中价值创造的三维模型的基础。这些维度是价值创造/破坏的位置、要素和过程(the loci, elements, and processes)。
四、价值创造与公共服务——一个三维模型
（一）公共服务价值创造的层次
本文确定了三个层次。
首先是个体公民。他们通常被理解为公共服务的最终用户。“个体”也可以是一个集体的个人——例如通过提供公共物品或社区资源而获得价值的社区。
第二是社会。社会可以从公共服务中获得价值，或者通过它们表达社会价值，或者通过它们解决系统性的社会问题。
第三是公共服务生态系统。价值也可以是公共服务生态系统通过迭代学习和将这种学习纳入公共服务来积累。
1.个人层次
根据SM&M理论，作者认为，价值可以通过使用/消费公共服务来创造，或者处于服务用户与提供者(价值共创)的互动关系中，或者由服务用户自己运用资源满足需求(价值创造)来创造。因此，公共政策和服务在使用之前没有内在价值，而这种价值是在用户的生活中创造/共同创造的。例如，一所学校没有价值(在其资本价值之外)，直到它被老师、学生和学习互动填满。教师可以提供数学课程方面的服务，并提供学习机会、数学概念和工具方面的资源。这些提供了增强知识的前景。老师也可以和学生一起使用这些资源来共同创造学习经验。正是学生如何选择参与这些互动的体验，并根据他们的生活经验来理解这些体验，这将最终为学生产生具体的学习和价值。因此，价值总是由公共服务用户在他们自己的生活情境下主观体验的。
公共服务和私人服务的个人价值创造的动态往往是不同的。相较于私营部门，公共部门提供的服务是面向多个用户或利益相关者的，面临着多元价值冲突，且具有强制性。
2.社会层次
首先，它明确指出，公共服务不仅仅满足个人的需求，也满足社会的需求。这一点并不新鲜，因为“公共物品”的概念早就明确了。然而，公共价值方法(PV)不仅包括工具性公共服务产出(outputs)，而且还包括表达性的公共服务结果(outcomes)：参与公共服务共同生产的过程有其自身的社会效益（如创造“积极公民”），不管公共服务的实际产出如何。
其次，来自公共服务的公共和个人价值可能并不总是一致的。它们可能是相互冲突的。公共价值关注的是“更广泛的公共利益，而不仅仅是当前用户的需求”因此，公共服务官员必须平衡私人和公共价值的创造——有时还要在两者之间进行协商/仲裁。
第三，PV强调，公共服务的价值不是一个客观现象，而是主观的，由支撑它的社会价值所决定。例如，一个社会如何看待罪犯(作为可以改造的公民还是作为不可救药的”坏人”)，将决定其刑事司法服务和社会如何解释其对罪犯的影响。同样，公共服务不仅仅提供“产出”(服务)和“结果”(对公共服务使用者的影响)，它们还具体表达了一个社会的价值观。
最后，社会不是一个整体，而是分化成不同的、往往相互冲突的利益相关者群体。就像对待个人一样，这里的关键任务是在这些不同的利益相关者群体之间进行谈判，以达成共识。
3.公共服务生态系统层次
生态系统方法认为，公共服务不是孤立地生产的，而是在复杂的互动性服务生态系统中生产的。这些包括该系统的具体服务要素(服务提供者、公民、技术、服务提供过程等)以及围绕这一公共服务系统并使之合法化的更广泛的社会背景（情境）和价值观。
（二）公共服务的价值要素
表1 公共行政与管理 (PAM) 和服务管理与营销 (SM&M)
相关文献中的价值要素及其根源
1.短期满意度与用户福祉
首先，公共服务体验满意度影响其社会合法性。
其次，这种体验可以直接影响服务效果。例如，一个病人在拥挤嘈杂的候诊室等了很长时间后，满怀焦虑地与医生进行预约，可能会忘记提供对医生的诊断至关重要的信息，或未能吸收给他们的治疗信息。患者是否积极参与他们的治疗可以影响临床结果。
第三，这种体验也会通过塑造服务使用者的服务期望，影响他们随后遇到的公共服务效果。
2.中长期服务结果
这一要素既涉及公共服务的中期影响(回忆疗法对痴呆成年人短期记忆的影响)，也涉及服务的长期影响(这种疗法对成年人自信心、社会融合和福利的影响)。
任何关于公共服务创造价值的模型都必须包括这一基本要素，即在一个服务用户的体验、需求和期望的情境下创造价值——SM&M理论将其称为“情境中的价值”。
3.服务用户的终身体验
公共服务的设计是为了满足特定的需求(教育或社区发展)。但这些服务也将积极或消极地在用户的整个人生经历中扮演重要的建构性角色。例如，高中教育不仅仅是向儿童传授知识。它是一种将他们的短期生活状况(幸福)与长期生活经历联系起来的整体体验。孩子在学校的经历将决定他们后来如何构建自己的个性、生活机会和人际关系。
4.未来变革的能力建设
即通过培养公民/社区改变和建设能力以解决其未来需要的能力。人们一直在批判公共服务造成公民长期依赖这些服务来满足自身需要，这在社会上不受欢迎，在经济上也不可行。能力建设一直是社区发展的长期愿望。
5.社会（公共）价值
即公共服务不仅仅为个人服务使用者/公民增加价值，而且也为整个社会增加价值。这种社会（公共）价值可能是一项服务对个别公民的影响(例如通过促进社会凝聚力)给整个社区带来的次生利益。
（三）价值创造的过程
图1 公共服务的价值创造过程
合作生产只是公共服务创造价值的一个过程，而不是唯一的渠道。相反，价值创造必须被理解为生产和使用/消费过程的互动集群。
价值的共同创造发生在公共服务提供的生产过程中，因为服务使用者和服务提供者在共同设计和共同生产中相互作用。服务使用者也通过他们自己的消费和使用公共服务来创造价值。
1.价值创造的显性（生产）过程
第一个显性过程是公共服务的共同设计（co-design），以提高其使用价值和情境价值。它涉及公民参与和服务用户根据其以往体验参与公共服务的共同设计，服务领域的证据表明，这可以成为服务绩效和改进的一个主要来源。共同设计需要与服务人员建立伙伴关系，以有效地获取和理解相关知识。
第二个显性过程使本文回到了它最初的出发点——合作生产（co-production），包括公民有意识地参与公共服务的管理/提供。合作生产既有助于通过服务用户的积极参与来提高公共服务的成果，也有助于发展他们未来的能力。它需要公共服务官员以及服务用户的积极合作。此外，公民也可以直接参与合作生产，运用他们自己的权利，而不仅仅是作为服务用户-如通过志愿服务。
2.价值创造的隐性（消费）过程
第一个隐性过程是共同体验（co-experience）——或者说使用中的价值（value-in-use）。这关于个人满意度和短期效果和/或中长期结果。
第二个隐含的过程是共同建构（co-construction）——或者说情境中的价值（value-in-context）。这由四个子过程组成。首先，它涉及个人/社会价值和个人生活体验。这些要素将决定公民如何看待/参与公共服务及其对公共服务的期望。例如，他们以前的生活经历将构建学生们如何看待大学生活，如何利用大学生活中的机会。其次，它涉及到公共服务如何满足服务用户的社会和经济需求。
第三，它涉及他们以往的公共服务体验将如何构建公民对公共服务的未来期望。例如，一名贫穷的黑人男子和一名富有的白人男子可能有过先前与警察接触的经历，会对他们随后与警察巡逻车的遭遇产生不同的期望——而不管这次遭遇的实际内容如何。
第四，它涉及到公共服务对一位公民的整个生命的影响，例如，孩子在高中的个人经历将是塑造他们成人人格的一个重要力量，而不管他们精选的是什么学科的特定学习。
五、研究不足与未来展望
本文的模型是一次初步尝试，它存在诸多局限性。这些局限性能够帮助建立未来的研究议程。
首先，公共服务在重要方面与商业服务不同。这些因素包括：它们在多大程度上受民主授权的约束；公民/服务使用者的双重角色; 存在多个利益攸关方，对公共服务创造的价值有可能有不同的看法；以及存在不情愿或被胁迫的服务使用者。这些差异对通过公共服务创造价值的影响需要进一步的探索和考虑。
第二，“价值破坏”的概念在公共服务的情境下未得到充分的理论阐释和探索。
第三，本文的框架是“粗略的”。它的重点是最普通的公共服务。需要探索PAM的各种微观领域中的价值要素、位置和过程。例如，执法、社区发展和征税中的价值创造是如何比较的，它们的异同对实践和理论有什么影响？同样地，支撑公共服务的价值观在不同的国家背景下是不同的。这些不同的价值观是否以及如何影响 PAM 中的价值创造，需要进行检验。
第四，通过数字和智能技术对公共服务的改造正在重塑公共服务接触的性质，正如它重塑了商业服务体验一样。这对于为公民和公共服务用户创造价值具有重要意义。
第五，学习对于公共服务的价值创造过程至关重要。这仍然没有得到充分的研究。
第六，合作生产文献的大部分重点都集中在服务用户本身。研究和实践需要考虑价值创造办法对公共服务官员以及更广泛的公共服务生态系统的影响。
第七，本文对价值共同创造过程的分析集中在价值共同生产和价值协同创造过程的尖端。其他过程如共同委托和共同融资需要进一步的工作来探索是否以及如何能够被整合到这个模型中。
第八，PAM需要开发价值创造/破坏的指标。如前所述，这些必须结合客观和主观因素，以准确捕捉公共服务价值创造的复杂性质。
最后，这里提出的框架本质上是理论性的。现在需要进行重要的实证研究来检验、发展和完善它。
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文章来源：Osborne, S. P., Nasi, G., & Powell, M. (2021). Beyond co‐production: value creation and public services. Public Administration, 99(4), 641-657.
https://doi.org/10.1111/padm.12718
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