以下文章来源于国家检察官学院学报 ，作者学报编辑部
检察公益诉讼专门立法的
理论基础和法律框架
作者：孙佑海，天津大学法学院讲席教授，最高人民检察院检察基础理论研究基地（天津大学）主任；张净雪，最高人民检察院检察基础理论研究基地（天津大学）助理研究员。
来源：本文发表于《国家检察官学院学报》2023年第3期公众号首发。全文转载自国家检察官学院学报微信公众平台。
摘 要
作为一项中国特色司法制度，检察公益诉讼在维护国家利益和社会公共利益方面发挥了重要作用。基于客观诉讼理论、社会公共利益代表理论、法律监督理论，检察公益诉讼的独立性得以证成。现行检察公益诉讼规范层级较低、内容散乱，且采用嵌入式立法模式，难以为检察公益诉讼提供有效的法律供给。稳固的政治基础、广泛的社会共识、丰富的司法解释、多年的法治探索为检察公益诉讼专门立法提供了有利条件。制定“检察公益诉讼法”应兼顾程序规则和实体规则、统筹检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼、平衡立法稳定性和灵活性。具体而言，这部专门立法应在整合现有规范的基础上，吸收司法实践经验，对现行制度加以完善，根据开展检察公益诉讼的实际需要设计科学的法律框架，为检察公益诉讼的有序进行提供系统的法律依据。
《 目 次 》
一、我国检察公益诉讼及其历史沿革
二、检察公益诉讼专门立法的理论基础
三、检察公益诉讼专门立法的必要与可行
四、“检察公益诉讼法”的法律框架构想
结 语
党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。作为新时代一项重要司法制度创新，检察公益诉讼制度全面实施五年多来，在促进政府依法行政、维护国家利益和社会公共利益方面展现了独特的制度优势和治理效能。但随着司法实践的深入，检察公益诉讼立法跟不上的问题日益突出。司法实践的迫切需要与相关立法供给不足的矛盾是当下阻碍检察公益诉讼向纵深发展的主要原因。因此，根据党的二十大精神，加快推进检察公益诉讼的专门立法，就成为国家有关部门的一项重要任务。
一、我国检察公益诉讼及其历史沿革
我国的检察公益诉讼，是指检察机关依据法律授权，针对侵犯国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼或支持其他主体起诉，由人民法院依法追究相关违法者的法律责任，以及检察机关依法提出检察建议督促行政机关依法履行监管职责的制度。从以上概括中可以深刻认识检察公益诉讼的内涵：在起诉对象上，我国检察机关提起的公益诉讼既可以针对未依法履职的行政机关，也可以针对造成公益损害的直接行为主体；在履职方式上，除了提起诉讼，检察机关还可以通过提出检察建议督促行政机关依法履行监管职责，或者通过支持起诉帮助适格主体依法提起公益诉讼。因此，对于检察机关而言，我国的检察公益诉讼不仅是一项诉讼活动，更是一项重要的法律监督活动。
总体而言，检察公益诉讼在我国的发展经历了以下两个阶段。一是顶层设计、试点探索阶段。检察公益诉讼的制度源头是2014年10月召开的党的十八届四中全会。这次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记在十八届四中全会上所作的说明，深刻阐述了我国设立检察公益诉讼制度的重大意义。2015年5月，中央全面深化改革领导小组第十二次会议进一步明确了建立检察公益诉讼制度的目的、办案重点、诉讼类型等基本内容，构建起检察公益诉讼制度的基本框架。2015年7月，第十二届全国人大常委会第十五次会议作出专门决定，授权最高人民检察院正式启动为期两年的公益诉讼试点工作。二是正式确立、全面推行阶段。2017年6月，第十二届全国人大常委会第二十八次会议决定修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，正式确立检察公益诉讼法律制度。2018年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，就全面实施检察公益诉讼作出专门部署，并批准最高人民检察院设立公益诉讼检察厅。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，再次肯定检察公益诉讼制度，并且提出要“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”。2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确提出要“积极稳妥推进公益诉讼检察”。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中对开展检察公益诉讼作出新部署。
通过梳理检察公益诉讼制度的历史沿革，可以充分认识到，检察公益诉讼制度是由党中央和习近平总书记亲自设计、部署和推动的重大司法制度创新，是新时代我国实现国家治理体系现代化的重要举措。检察公益诉讼全面开展五年多来，我国检察公益诉讼工作有序发展，办案数量稳步增长，办案质效显著提升，一大批长期没有解决的公益损害问题得到了依法处理。数据显示，自2017年7月至2022年底，全国检察机关共立案公益诉讼案件76.7万件，其中民事公益诉讼7.6万件，行政公益诉讼69.1万件。实践证明，以习近平同志为核心的党中央，根据我国的国情和形势发展需要，适时作出建立检察公益诉讼制度的重大决策，是完全正确的。
二、检察公益诉讼专门立法的理论基础
（一）基于客观诉讼理论的检察行政公益诉讼
客观诉讼理论是开展检察行政公益诉讼的理论基础。划分主观诉讼与客观诉讼的理论，最早由法国学者莱昂·狄骥（Leon Duguit）创立，后经德国、日本学者在大陆法系的行政诉讼法学研究中借鉴。所谓主观诉讼，是指以保护个体权利为目的的诉讼。所谓客观诉讼，是指以维护客观法律秩序或一般公共利益为目的的诉讼。主观诉讼的提起以个人拥有“法律上的利益”为前提，当事人必须是具体权益受到侵害的直接利害关系人。而在客观诉讼中，不存在真正的利益主体，有权提起诉讼的主体往往是法律特别授权的公益代表。“任何利害关系人，哪怕只是同这种行为之间有一种道德的、间接的关系，都可以向行政法院起诉。”目的之别引发功能上的差异，主观诉讼的首要功能是个体权利救济、争议化解，而客观诉讼的首要功能是监督法律实施、保障公共权力的良性运作。
“行政公益诉讼属于客观诉讼。”我国的检察行政公益诉讼在试点期间，便表现出了明显的客观诉讼特征。在后续的发展过程中，这一特征又得到了强化。
第一，检察行政公益诉讼的制度目的是维护公共利益，与客观诉讼的特征完全吻合。检察机关提起行政公益诉讼有两项前提条件，一是行政行为有瑕疵，二是行政行为造成公益受损。前者表明检察机关提起行政公益诉讼有助于纠正违法行政行为，以维持法律秩序；后者表明检察机关提起行政公益诉讼有助于维护国家利益和社会公共利益。而无论是客观法律秩序还是国家利益、社会公共利益，都是广义上的公共利益，而非私人利益。
第二，从制度功能上看，检察行政公益诉讼主要发挥监督法律实施的作用，与客观诉讼的价值功能相匹配。检察行政公益诉讼的关键在于监督行政机关依法履职、执行国家法律。一方面，我国的检察行政公益诉讼专设检察建议这一特有的履职方式，其具有督促履职、纠正违法等重要职能，使得检察行政公益诉讼的监督特性更加凸显。另一方面，检察行政公益诉讼中以行为标准判断行政机关是否完全履职的司法现状，也反映了检察行政公益诉讼监督法律实施的功能定位。检察行政公益诉讼的首要功能是“监督”而非“救济”，只要行政机关做到了正确适用法律、依法全面履职，即使无法完全消除国家利益或社会公共利益受侵害的状态，也不应再追究其责任。
第三，检察行政公益诉讼的诉讼构造与客观诉讼的特殊架构相一致。一方面，我国的行政公益诉讼仅能由检察机关这一由国家法律特别授权的主体提起。在行政公益诉讼中，检察机关是公益的代表，没有自己的特殊利益。“与境外在提起主体上常常是公民或相关组织相比，我国行政公益诉讼的客观诉讼特点更为突出，是典型的官告官。”另一方面，法院对行政公益诉讼案件的审查重点也区别于其他诉讼。行政公益诉讼的裁判始终围绕行政行为的合法性问题展开，最终的司法审查结果也与公共利益相关，指导相关负有监管职责的行政机关依法履职。
我国传统的行政诉讼多表现主观诉讼的特征。在制度目的上，“我国《行政诉讼法》是以保护相对人的权利为主轴而建构的诉讼体系”。在制度功能上，“救济无疑是行政诉讼最基本的功能和作用”。虽然行政诉讼也能起到监督行政的作用，但这种监督只是在救济相对人权利过程中附带产生的，并非客观诉讼所强调的直接监督。在诉讼构造上，传统行政诉讼的起诉主体也限于利害关系方，诉讼中的当事双方为权利义务相对方。总体而言，检察行政公益诉讼和行政诉讼均属于广义上针对行政机关提起的诉讼，且在实现“监督行政机关依法行使职权”这一立法目标的问题上，检察行政公益诉讼制度极大地填补了行政诉讼制度的缺失与不足。但借助大陆法系的主客观诉讼划分理论，不难得出结论，我国的检察行政公益诉讼属于典型的客观诉讼，其与更具主观诉讼色彩的传统行政诉讼之间的差异性远超于相似性。
（二）基于社会公共利益代表理论的检察民事公益诉讼
与侧重私益保护的传统诉讼不同，公益诉讼是为了维护社会公共利益而提起的诉讼。意大利比较法协会主席和诉讼法国际协会主席莫诺·卡佩莱蒂（Mauro Cappelletti）教授在1978年研究比利时、法国和意大利的民事诉讼主体资格时提出了社会公共利益代表理论，即检察院作为社会公共利益的代表在涉及社会公共利益的民事案件中享有提起诉讼的诉讼资格。杜伦大学比较法研究中心主任克里斯托弗·奥克韦（Christopher C.Osakwe）教授在1983年研究前苏联民事诉讼中公共利益理念时也提出了社会公共利益代表理论，即社会公共利益指称可识别的和不可分割的社会公众利益，检察院根据法律原则确定民事案件涉及可予以保护的社会公共利益，有权作为社会公共利益的代表提起诉讼。
作为社会公共利益的代表，检察机关所提起的民事公益诉讼不属于传统的民事诉讼，也并非民事诉讼的简单延伸。
第一，从制度目的上看，检察民事公益诉讼是为了维护公益而设，并不以化解平等主体间的人身、财产损害纠纷为目标。这一点是检察民事公益诉讼区别于传统民事诉讼的本质特征。无论是在典型的环境保护或食品药品安全领域，还是在新兴的安全生产、农产品质量安全等领域，检察民事公益诉讼制度打击损害社会公益行为的初衷从未改变。与其他主体提起的民事公益诉讼相比，检察机关提起的民事公益诉讼的公法意味更加强烈。“公益代表人的身份以及相应的公益代表权可以使检察院更全面地进行对侵害公益行为的监督。”因此，由检察机关提起的民事公益诉讼，更加追求公益保护的目标。
第二，从责任基础上看，损害社会公共利益的责任属于公法责任，基于此提起的检察民事公益诉讼不同于传统民事诉讼。“当私权的滥用侵害了社会公共利益，危及到公法秩序的安宁时，由公共利益的代言人——检察院或行政机关代表国家进行追诉”，此类以公法责任承担为基础的诉讼并非传统的民事诉讼。《民法典》出台前后，关于应否将公益赔偿责任写入民事法律规范的讨论十分热烈。有学者指出，将此类公法责任纳入民事调整规范，会导致“公私不分”，造成法律体系内部的矛盾冲突。这一问题投射在诉讼法领域也是如此，将检察民事公益诉讼与传统民事诉讼混同，不仅不利于原有制度矛盾的化解，还将制约检察民事公益诉讼的长远独立发展。
第三，从诉讼构造上看，检察机关作为社会公共利益代表，明显区别于传统民事诉讼中的“原告”。传统民事诉讼将“直接利害关系”作为对“适格原告”的限定。而在检察民事公益诉讼中，根据我国现行法律法规，检察机关属于“公益诉讼起诉人”，并非有直接利害关系的原告主体。且作为公益代表，其处分权能相较于民事诉讼的原告也受到一定的限制。在民事诉讼中，双方当事人处于平等地位，原告可以随意处分自己的权利。而社会公共利益代表的特殊身份要求检察机关不得随意处分公共利益，不能随意更改、降低诉讼请求，避免被侵害的公共利益得不到全面救济。
综上所述，检察公益诉讼是区别于行政诉讼、民事诉讼的新型诉讼。客观诉讼理论、社会公共利益代表理论是检察公益诉讼制度自成体系的理论基础。我国早期在公益诉讼的制度安排方面分别受到了英美法系和大陆法系相关理论的影响，导致在公益诉讼应采取何种制度模式的问题上，难以形成统一意见。最终采取了在《行政诉讼法》《民事诉讼法》嵌入特别条款的方式确立检察公益诉讼制度，简称“嵌入式立法模式”。在制度探索的早期，检察公益诉讼的独立属性尚不清晰，加之理论准备不足，选择修改已有诉讼法确立该制度的立法策略有一定的道理。但随着司法实践的深入，检察公益诉讼制度逐步发展为中国特色司法制度，表现出区别于传统诉讼的重要特征，理论界和实务界对于检察公益诉讼独立性的认识也更加趋于一致。
（三）基于法律监督理论的检察公益诉讼
检察公益诉讼不仅独立于传统的行政诉讼、民事诉讼，还明显区别于其他主体提出的公益诉讼。从制度表象上看，相较于只能提起民事公益诉讼的社会组织，检察机关在公益诉讼中发挥作用的空间更广，其既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼。这一差别背后的深层次原因在于检察机关的特殊职能定位。在公益诉讼中，检察机关不仅仅是公益代表，而且是法律监督机关。根据宪法规定，我国的检察机关是法律监督机关，依法监督国家法律的实施。检察公益诉讼是“以诉的形式履行法律监督本职”，监督性是其首要特征，并由此衍生出权威性、能动性等其他重要特征，而这些特征是其他主体提起的公益诉讼所不具备的。
第一，检察公益诉讼具有监督性。“检察公益诉讼是法律监督职能的时代回应。”赋予检察机关提起公益诉讼的职权不是偏离法律监督职能的另辟蹊径。相反，这一新兴的履职方式是对检察监督定位的坚守和深化。建立检察公益诉讼制度的出发点，“就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”。作为法律监督者，当负有维护公共利益职责的行政机关未依法积极履职时，检察机关可以通过提出检察建议或者提起诉讼纠正违法、督促履职，落实检察行政公益诉讼制度；或在行政机关履职不能时，作为补充力量，通过代位执法诉讼维护公共利益，落实检察民事公益诉讼制度。可以说，提出检察建议、提起诉讼是检察公益诉讼的外在形式，强化检察监督才是其本质内涵。而其他主体提起的公益诉讼，聚焦于责任追究、损害救济，并不以监督公权力的运行为目的。
第二，检察公益诉讼更具权威性。基于国家法律监督机关的根本法定位，检察机关行使公益诉讼职权的权威性更高。公益诉讼检察是新时代“四大检察”之一，依法提起公益诉讼是检察机关的一项法定权力和职责。这就意味着，只要符合公益诉讼立案条件，检察机关就必须积极采取措施维护国家利益和社会公共利益，没有犹豫和选择的余地。然而，对于社会组织等其他主体而言，其所拥有的公益诉讼诉权是一种权利，其可以基于案件的具体情况选择是否行使这一权利。也即是说，相较于可以进行案件筛选的其他主体，必须作为的检察机关对于公益的保护更为全面、可靠。事实也正是如此，公益诉讼的多年司法实践中，检察机关的办案数量远超其他主体，检察机关已成为公益诉讼的“绝对主力”。五年来，检察公益诉讼办案数是76万多件，而同期社会组织提起的公益诉讼案件是700件左右。
第三，检察公益诉讼更具能动性。相较于其他主体提起的公益诉讼，检察公益诉讼更具主动作为的空间。一方面，检察机关维护公益的手段更丰富，提出检察建议、提起行政公益诉讼等方式都是其独有的。作为行政公益诉讼的唯一适格起诉主体，检察机关的作为空间更加广阔。另一方面，检察公益诉讼的适用领域更广更深。近年来，多部新立或新修的法律中规定了检察公益诉讼条款，逐步推动检察公益诉讼适用领域形成“4+N”的发展格局。这些条款中，多数仅对检察机关进行了授权，而未明确赋予其他主体在特定领域提起公益诉讼的权利。例如，《反电信网络诈骗法》第47条仅规定“人民检察院在履行反电信网络诈骗职责中，对于侵害国家利益和社会公共利益的行为，可以依法向人民法院提起公益诉讼”，并未提及其他主体。总体而言，检察公益诉讼应时代发展而生，随人民需要而动，能动性更高。
所有公益诉讼的适格起诉主体中，只有检察机关依法享有法律监督权，其在诉讼中不仅可以提起诉讼，而且有权依法对审判权和行政权进行制约和监督。“检察机关和其他法律规定的机关和组织都有权提起公益诉讼，但是，只有检察机关作为国家公诉机关提起的公益诉讼可以称为‘公诉’。”因而，检察公益诉讼与其他主体提起的公益诉讼之间存在着本质区别，绝不能将两者同等看待。在公益诉讼制度体系内，检察公益诉讼作为一项重大的专门的制度安排，具有相对独立性。下一步，需要在上述理论的基础上，深入挖掘检察公益诉讼制度的独立成长空间，采取专门立法的模式规范检察公益诉讼制度，为检察公益诉讼的深入开展创造更加有利的法律制度环境。
三、检察公益诉讼专门立法的必要与可行
（一）现行检察公益诉讼规范的整体梳理
近年来，我国检察公益诉讼相关法律法规、政策文件密集出台。在国家法规层面，已初步形成了以《民事诉讼法》《行政诉讼法》的专门条款为基础、部分法律的授权条款为支撑、检察公益诉讼相关司法解释为主体的检察公益诉讼系列规范。
在全国人大及其常委会制定的国家法律层面，共有13部对检察公益诉讼作出了规定，涉及具体条款13个。这些条款总体上可以划分为三类。第一类是确立检察公益诉讼制度的《行政诉讼法》第25条第4款和《民事诉讼法》第58条第2款。作为检察公益诉讼制度的法律源头，这两个条款分别对检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的适用范围、前提条件、履职方式等基本内容作出了规定。第二类是明确公益诉讼检察职能的《人民检察院组织法》第20条和《检察官法》第7条。这两条从对检察机关的职权配置角度，将“依照法律规定提起公益诉讼”确定为检察机关的法定职权之一。第三类是拓宽检察公益诉讼适用领域的《英雄烈士保护法》第25条第2款、《未成年人保护法》第106条、《军人地位和权益保障法》第62条等9个条款。
在最高人民法院、最高人民检察院出台的司法解释层面，涉及公益诉讼法律应用问题的解释的有20余部。这些司法解释总体上分为三类。第一类是以检察公益诉讼为主要内容的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）以及《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》。这3部司法解释是对检察机关提起公益诉讼的专门性规定，明确了检察公益诉讼中检察机关的办案流程和司法机关的审理程序。第二类是以公益诉讼为主要内容的司法解释。这类解释并未根据起诉主体类型限定自身的适用范围，因此，也是检察机关提起公益诉讼的重要规范依据。第三类是其他多部在具体规定中涉及检察公益诉讼的司法解释。这些解释中的个别条款细化了检察公益诉讼的适用规则。
（二）检察公益诉讼专门立法的必要性分析
现行检察公益诉讼规范对指导司法实践发挥了一定作用。但是，应当认识到现行规范存在着层级较低、内容散乱等问题。
第一，总体上看规范层级较低，“依据力”不足。从依法治国的要求看，检察公益诉讼作为一项诉讼制度不应过分依靠司法解释进行规范。根据《立法法》的规定，诉讼制度只能由国家法律规定。反观我国检察公益诉讼的现行规范，国家法律条款仅仅解决了制度合法性以及诉讼主体适格性的问题，具体的操作规范几乎全部依赖司法解释。从规则细节上看，部分解释规则有超越上位规范的风险。例如，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》创新性地规定了预防性环境民事公益诉讼制度，明确可以针对具有损害社会公共利益重大风险的行为提起诉讼。虽然实践中存在预防性公益诉讼的创设需求和审判案例，但这一规定与《民事诉讼法》确定的提起民事公益诉讼的实害性要件并不一致。因此，迫切需要相关立法及时到位。
第二，整体规范分散化，不利于统一司法适用。理论上，诉讼规则虽然纷繁杂陈，但整体上应当协调一致，不能彼此重复、相互矛盾。然而，分散化立法很难确保规则之间的协调性。由于各类规则的制定主体不同，检察公益诉讼的现行规范面临衔接不畅的问题。例如，法、检分别发布的审理规则与办案规则之间便缺乏整合性。这一现象在检察民事公益诉讼的级别管辖问题上体现得尤为突出。《检察公益诉讼解释》规定第一审民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖，《办案规则》规定民事公益诉讼案件由基层检察机关管辖，造成法院、检察院管辖级别的不对应。虽然通过建立检察机关立案管辖和诉讼管辖分离的制度一定程度上缓解了管辖矛盾，但由此造成的制度运行困难、效率低下的问题不容忽视。因此，当前阶段，迫切需要协调矛盾冲突、统一适用规则，以保障检察公益诉讼的有序运行。
第三，嵌入式立法模式，不符合检察公益诉讼的独立性诉讼特点。在开展检察公益诉讼的初期，我国采用了“嵌入式立法模式”，在诉讼法层面，用两个法条对公益诉讼作出规定。随着理论研究的深入，加之检察公益诉讼的独立性特征逐渐显现，有学者提出，两大诉讼法中的检察公益诉讼条款“逻辑牵强，不经推敲，与其他法条产生冲突”。本文赞成该学者的意见。检察公益诉讼是不同于传统诉讼的独立性诉讼，如果采用嵌入式立法模式，将属于客观诉讼的检察行政公益诉讼融入行政诉讼体系，突破了行政诉讼原告与行政行为之间具有“利害关系”这一根本特征，必将使行政诉讼内部的统一性和逻辑性遭到破坏；如果将作为公益诉讼的检察民事公益诉讼融入民事诉讼体系，也会突破公益诉讼和私益诉讼的界限，使得民事诉讼的内涵无限延伸与扩大，“极易导致司法审判中法律适用的混乱”。因此，应当改变检察公益诉讼“寄生”于《行政诉讼法》 《民事诉讼法》的窘境，制定适应检察公益诉讼独立性需要的专门法律。
（三）检察公益诉讼专门立法的可行性分析
第一，检察公益诉讼专门立法有稳固的政治基础。立法是将党的主张、人民意愿转化为国家意志的重要政治活动，是治国理政的重要形式。当前，检察公益诉讼专门立法得到了党和国家有力的政策支持。党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，这是我国检察公益诉讼制度具有旺盛的法律生命力的政治保证。
第二，检察公益诉讼专门立法有广泛的社会共识。“立法是表达民意的国家机关的活动”，除了政策指引，立法工作离不开人民的支持。当前，检察公益诉讼专门立法的社会共识已初步达成。检察公益诉讼为公益保护而生，聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全等与人民群众切身利益密切相关的领域。近年召开的全国人大会议和政协会议上，陆续有代表和委员提出检察公益诉讼立法的相关议案、建议和提案。在第十四届全国人民代表大会第一次会议上，有699名全国人大代表联名提出17项关于制定检察公益诉讼法的议案，有31名代表提出关于制定公益诉讼法的议案。如此多的全国人大代表提出同一主题的立法议案，充分体现了党的主张和人民意愿的高度统一，清晰表明了我国加快推进公益诉讼检察专门立法已具有良好的社会共识基础。
第三，检察公益诉讼专门立法有丰富的司法解释做参考。检察公益诉讼专门立法不是全新创设，而是在现有规范上进行更高层次的梳理与整合、更新与完善。因此，检察公益诉讼的现行规范是否初具规模是判断专门立法时机是否成熟的直接标准。通过前文的分析可以发现，大部分检察公益诉讼的适用规则已经达成共识，以司法解释的形式固定下来。尤其是最高人民检察院发布的《办案规则》，将检察公益诉讼规则进行了系统梳理，对之后的专门立法必将发挥基础性作用。
第四，多年的法治探索为检察公益诉讼立法提供了坚实的实践基础。这些实践通过指导性案例、政策文件等形式加以体现，在司法实践中发挥着重要的参照作用。据统计，近年来“两高”共发布公益诉讼指导性案例40余件，联合发布检察公益诉讼典型案例10件，分别发布公益诉讼典型案例500余件。这些案例所形成的裁判规则多数虽尚未转化为法律条文，但在事实上引领着类案办理。这些实践积累都将成为专门立法过程中规则完善的重要依据。总体而言，通过整合现有规则、吸收相关司法实践经验，在此基础上出台一部顺应时代需求、具有中国特色的“检察公益诉讼法”，其时已至、其势已成。
四、“检察公益诉讼法”的法律框架构想
一部完整的“检察公益诉讼法”，在法律框架设计上，应当对检察公益诉讼的管辖、回避、立案、调查、诉前程序、提起诉讼、上诉、诉讼监督等内容做出全面规定。这部法律中的部分内容可以沿用现有规则，部分内容则需要在现有规则基础上做出调整或新立。
（一）制定“检察公益诉讼法”应坚持的基本原则
第一，应当兼顾程序规则与实体规则。虽然是一部以“诉讼法”命名的法律，但这部法律不仅要明晰检察公益诉讼的程序性规则，还应兼顾部分实体性规则，如检察机关提起公益诉讼的授权领域、限定条件，以及在各授权领域内检察机关有权提出的公益诉讼请求等。关于检察公益诉讼的授权性条款，虽然此类规定最初被写在了两大诉讼法中，但其实体规则的本质并不因此改变。英烈权益保护等多个领域均将此类条款写入本领域单行实体立法中的做法印证了其实体属性。关于检察民事公益诉讼请求条款，当前该诉讼适用的多数领域都没有对公益诉讼中的法律责任进行专门规定，民事公益诉讼中的诉讼请求往往照搬一般民事诉讼请求。只对生态环境保护领域确立了专门的生态环境损害赔偿责任、生态修复责任等，但相关条款却被置于《民法典》之中，理应通过此次专门立法，将其归位于“检察公益诉讼法”中。
第二，应当统筹检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼。当前检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼被分别规定于《行政诉讼法》和《民事诉讼法》，这使得二者在制度层面呈现相互独立、互不协同的状态。在公益诉讼的法律文件中，多见针对单一领域适用民事公益诉讼的司法解释，这样很容易导致本该规范统一进行的公益诉讼被分割为互相矛盾的状态。因此，在制定“检察公益诉讼法”时，要改变此前行政公益诉讼和民事公益诉讼规则完全分列的立法模式，做到在统一的原则指导下，既要提炼两者的共性，形成“一般规定”置于总则或者各章节之首，又要照顾到两者之间的差异性，对不同类型的诉讼制定反映其特点的特殊规则。
第三，应当平衡立法的稳定性和灵活性。法律规则应当具有稳定性。要通过专门立法，最大程度地保证规则供给，为检察机关开展公益诉讼活动创造有利条件，持续发挥其在维护国家利益和社会公共利益中的重要作用。同时，需要注意的是，当前我国检察公益诉讼制度仍处于发展进行时，一些可以涉足或适用的新领域、新方向还在研究摸索的过程中。这一客观情况便要求“检察公益诉讼法”在追求规则严密性和确定性时，保持对改革发展成果的开放性和包容性。因此，在设计安排具体规则内容时要注意关键条文的表述方法，合理使用“等”和兜底条款，预留解释的空间和余地。此外，还要允许部分公益诉讼相关的司法解释与专门立法共存，用于规范较为特殊或尚处变动状态的领域。只有这样，才能保证检察公益诉讼专门立法稳定但不封闭，“保持一定的流动性与充分的适应性，更好地调整社会关系”。
（二）“检察公益诉讼法”的内容构思
“检察公益诉讼法”需要重点根据司法实践需求对以下制度内容进行明确或调整：
1.一般性规定
一是明确检察公益诉讼受案范围。检察公益诉讼的受案范围仍处于不断扩展的过程中。在专门立法中如何妥善处理受案范围条款是一个重要的立法技术问题。立法中常见的列举法、概述法两种方式在该法中均有难以落实之处。一方面，随着受案范围的不断扩大，列举法的弊端逐渐突显，难免挂一漏万；另一方面，概述法容易造成适用范围的无限扩张，不符合立法严谨性要求。相对妥当的处理方式是，采用少量列举和限制性概述的方式进行规定。例如，检察行政公益诉讼的受案范围可表述为，“人民检察院在履行职责过程中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及其他法律明确规定的领域负有……”。采用指引其他法律的表述方式，既可以有效发挥其他专项立法中检察公益诉讼条款的作用，加强法律衔接，又为进一步拓展受案范围预留立法空间。
二是调整检察公益诉讼级别管辖。如前文所述，当前检察公益诉讼案件的级别管辖面临较大的争议。在检察公益诉讼专门立法中，应针对级别管辖作出统一规定。总体上，级别管辖的规定应坚持管辖层级对应一致和管辖权适当下放两项原则。一方面，为了便于检察机关履行监督职能，增强公益诉讼管辖与抗诉案件、执行案件管辖的衔接性，要尽量保持法检两家在诉讼中的同级对等；另一方面，为了便于公益诉讼案件的调查取证、促进管辖制度合理化改革，应当允许公益诉讼管辖权下放。大量的刑事附带民事公益诉讼案件的司法实践表明，基层检察机关、基层人民法院具备办好公益诉讼案件的能力。具体而言，对于检察行政公益诉讼案件，应以被诉行政机关的级别为标准，明确与之“同级”的检察机关和人民法院享有一般管辖权。对于检察民事公益诉讼案件，应将一般管辖权下放至基层检察机关和基层人民法院，并在此基础上建立重大、复杂案件的提级管辖制度。
三是强化检察公益诉讼调查取证权。检察公益诉讼面临“调查难”问题。公益诉讼案件的待查事项纷繁复杂、证明标准相对较高，而与之对应的检察机关调查取证权却缺乏强制性保障。权力配置难以支撑实践需求，这一规范现状导致检察机关在公益诉讼取证环节频频受阻。“要减少这些阻力，赋予检察机关调查取证一定的强制性保障则是不可或缺的。”因此，在此次专门立法中，应当注重强化检察机关的调查取证权，赋予检察机关必要时采取强制性措施的权力。具体而言，应规定对妨碍或拒绝协助检察机关调查取证的行为，根据情节轻重采取罚款、训诫等强制措施。与此同时，为了防止权力滥用，要通过条件限制、程序规范等方式确保检察机关强制性调查取证权的正当行使。
2.检察行政公益诉讼的特殊性规定
一是确立检察行政公益诉讼诉前磋商制度。当前，《办案规则》第70条就磋商的内容和方式作了简要规定，但并未将其明确为行政公益诉讼办案中的必经程序。对于检察行政公益诉讼而言，赋予检察机关磋商权能够与检察建议形成合力，最大化发挥诉前程序的优势。增设检察机关磋商权，可以进一步提升检察行政公益诉讼案件的诉前化解率，推动形成公益保护合力，实现双赢多赢共赢。对于检察机关而言，开展磋商还是其了解案情、调查取证的途径，以及后续发出检察建议、提起诉讼的基础。在此次专门立法中，应当明确检察机关进行磋商为提出检察建议前的必经程序，以强化线索的调查核实，提升整体的办案效率。同时，要明确检察机关在磋商中的主导地位。从形式上看，虽然开展磋商弱化了双方的对抗关系，但其本质上仍属于检察机关对行政机关行使监督权。因此，检察机关应当成为磋商环节的主导机关，可以就行政机关的履职情况、整改方案等依法作出评价，就是否终止磋商、是否提出检察建议作出决定。
二是确立预防性检察行政公益诉讼制度。现行检察行政公益诉讼整体呈现事后救济特征，难以实现对国家利益和社会公共利益的全面保护。行政公益诉讼在防范风险、预防损害方面的效能显著，应通过构建预防性行政公益诉讼制度，增强防范重大公益损害的能力。实践中，多地检察机关针对预防性行政公益诉讼做出了有益尝试，为制度的正式确立奠定了基础。尤其是在生态环境保护领域，部分地方检察机关在损害后果发生前，通过提出检察建议等方式成功阻隔了环境风险，实现了对社会公益的全面维护。因此，在此次专门立法的过程中，应重视对于预防性行政公益诉讼制度的构建。具体而言，应明确在特定条件下，检察机关启动行政公益诉讼程序不以损害结果的实际发生为要件。同时，严格规定预防性行政公益诉讼的适用条件，强调可能造成的损害后果具有严重性、不可逆转性，以及损害发生具有高度盖然性等基本前提。
3.检察民事公益诉讼的特殊性规定
一是赋予检察机关与社会组织同等、平行的起诉地位，并在此基础上调整检察民事公益诉讼的诉前公告制度。现行社会组织在先、检察机关在后的民事公益诉讼起诉顺位制度暴露出了诸多弊端。一方面，前置位主体难当重任，后置位主体成为实际办案主力，造成制度现实与法律规定的矛盾与割裂。办案能力相对薄弱、权威性较低的社会组织被置于“第一顺位”，而办案能力较强、积极性更高的检察机关，却在扮演补充、兜底的角色，这一制度安排显然与我国检察机关的实际法律地位不相符，亟需改变。另一方面，强行设置起诉先后顺位造成了起诉效率低下、公告制度空转。为了尊重其他主体的优先诉权，检察机关提起民事公益诉讼前要进行公告，等待社会组织主动认领案件。然而实践中绝大多数案件并无相关的社会组织认领，诉前公告制度成为了程序性空转。还有的地方，一些社会组织在认领案件之后，不实际进行案件的办理，而是将这些案件长期搁置起来，对此检察机关竟然无能为力。理论上，检察机关与社会组织均属于法律特别授权的民事公益诉讼起诉主体，在公益代表性方面，二者并无本质差异，理应赋予二者同等诉权。因此，建议明确检察机关与社会组织享有提起民事公益诉讼的相同顺位，鼓励二者协调配合，提升起诉效率，形成公益保护合力。在平行顺位的基础上优化诉前公告程序、建立弹性公告制度，明确可以根据案件的复杂程度、案情的紧急程度、相关社会组织的规模等条件灵活调整公告回复期限。同时，还需强调，有关社会组织在公告期间不起诉，公告期满后欲提起民事公益诉讼的，应当经发出公告的检察机关同意。
二是明确检察民事公益诉讼请求范围。此次专门立法中，明确民事公益诉讼请求范围的必要性在于：一方面，部分领域的检察民事公益诉讼请求与传统民事诉讼请求之间存在较大差异，无法进行规则之间的参照；另一方面，在不同类型的检察民事公益诉讼中，所提起的诉讼请求也不尽相同。因此，应当分领域、分类型对检察民事公益诉讼请求进行规定。例如，生态环境和资源保护领域案件中的生态环境修复、惩罚性赔偿等请求，食品药品安全领域案件的召回、惩罚性赔偿等请求，英烈、军人保护案件消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等请求。其中，尤其要明确惩罚性赔偿在检察环境民事公益诉讼中的适用及标准。要通过运用惩罚性赔偿手段，惩治故意损害生态环境的行为，以实现对环境公益的充分救济，有力推动生态文明和美丽中国建设。
（三）其他应当关注的重点问题
第一，关于检察行政公益诉讼与检察民事公益诉讼适用程序不同，如何共用一套规则的问题。与部分学者依照诉讼类型进行体例安排的想法不同，本文认为，“检察公益诉讼法”应坚持依诉讼程序划分章节，依照案件办理程序设置“总则”“管辖与回避”“立案与调查”“诉前程序”“诉讼参加人”“证据”“起诉与受理”“审理与判决”“诉讼监督”“执行”和附则等章，对检察公益诉讼中各主体进行活动的程序、方法等加以明确。总体而言，检察行政公益诉讼与检察民事公益诉讼在整体办案流程方面的差异并不显著，坚持依诉讼程序划分章节的方法并不会造成法律适用的困难，反而有助于避免条文之间的重复。具体而言，在检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼规则不一致的部分，可以通过在各章中继续贯彻“总-分”立法思路的方式加以解决。例如，检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼规则在“诉前程序”部分的规则差异较大，可以在“诉前程序”一章中进一步设置检察行政公益诉讼或检察民事公益诉讼的专节或专门条款，在有效区分两类适用规则的同时，保持立法整体架构的连贯性和协调性。
第二，关于检察公益诉讼涉及审判机关与检察机关，该两大司法机构在诉讼活动中如何有序衔接的问题。在检察公益诉讼案件的办理过程中，检察机关负责立案调查、履行诉前程序、提起诉讼、诉讼监督，人民法院负责案件的审理、判决和执行。因此，“检察公益诉讼法”需要同时对检察机关的诉前公益诉讼履职活动、人民法院的公益诉讼审判活动进行调整。与审判视角主导下的《行政诉讼法》《民事诉讼法》不同，“检察公益诉讼法”的立法视角需要在检察机关与审判机关之间进行适度切换。在这个问题上，“检察公益诉讼法”与《刑事诉讼法》的立法体例更加类似。因而，“检察公益诉讼法”的体例编排可以多参考《刑事诉讼法》的立法经验。在共性问题上，采用在同一章节中对检察机关和审判机关的职责分条款予以规范的方式。例如，在管辖问题上，可以在“管辖与回避”一章中，先规定检察机关的立案管辖，再规定法院的诉讼管辖。在特性问题上，则依照办案流程进行章节安排，例如，设置诉前程序、诉讼监督等章节专门规定检察履职活动。
第三，关于当前应否制定综合性的“公益诉讼法”的问题。本文认为，当前，“公益诉讼法”的立法条件总体上尚不够成熟。首先，制定“公益诉讼法”的实践探索不充分。公益诉讼在中国出现以来，检察机关之外其他主体提起的公益诉讼案件数量十分有限，社会组织提起公益诉讼的相关规则还在摸索过程中，尚未形成统一定论。其次，制定“公益诉讼法”的协调工作难度过大。出台一部综合性的“公益诉讼法”，其所要协调的利益相关方过多。在当前阶段，公益诉讼所涉及的各主体之间的合作共识尚未达成。例如，在生态环境保护领域，行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼与社会组织提起的环境民事公益诉讼之间的顺位问题仍在争论中。再次，制定“公益诉讼法”的周期可能过长。综合性公益诉讼立法所需协调的事项更多，必然耗时更长，不能适应目前开展检察公益诉讼工作的迫切需要。尤其在当下制定“检察公益诉讼法”条件更加充分的现实情况下，应化繁为简，加快凝聚共识，加快立法进度。因此，在当前阶段，我国立法机关应当下决心先行制定专门的“检察公益诉讼法”。待时机成熟时，在总结实践经验的基础上，再考虑制定全面规范公益诉讼活动的“公益诉讼法”。
结 语
检察公益诉讼专门立法不单是检察公益诉讼规范的优化表达，更承载着“完善公益诉讼制度”的重要使命。无论从诉讼类型化的底层逻辑，还是司法实践的创设需求来看，为公益诉讼建立单独的法律规范都是法律发展的必然。在当前阶段，公益诉讼立法中最有可能率先“上岸”的当属“检察公益诉讼法”。因此，建议将制定“检察公益诉讼法”列入第十四届全国人大常委会的优先立法计划。作为公益诉讼领域的先锋立法，这部法律的出台必将实现我国公益诉讼专门立法的历史性跨越，为检察公益诉讼制度更好地造福人民、服务中国式现代化做出应有的贡献。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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