编者荐语：
《世界农业》2023年第4期
以下文章来源于世界农业编辑部 ，作者世界农业编辑部
现代化进程中的农业转型：
东亚主要经济体的共同特征及政策启示
作者：罗浩轩
作者单位：成都理工大学马克思主义学院
文章刊发：罗浩轩. 现代化进程中的农业转型：东亚主要经济体的共同特征及政策启示[J]. 世界农业, 2023(4):24-35.
1 引言
农业转型是一个国家或地区在现代化进程中必然经历的过程。马克思指出：“工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象。”中国作为后发国家在农业转型进程中并非“孤独的行者”。发达国家和地区，特别是与中国在资源禀赋方面相似的东亚主要经济体的农业转型进程，为中国农业转型提供了大量可资借鉴的经验事实和实证数据。
以往的学者就东亚主要经济体在农业发展模式、农业经营主体发展、农业支持政策、农业产业政策、乡村振兴、农产品交易等方面给予中国的经验和启示进行了一些探讨，其中大量探讨是以东亚某个经济体为研究对象的，或者在研究国际经验提及了东亚某个经济体。这些研究为本文奠定了坚实的基础，但尚有进一步提升之处：一是农业转型并非是农业部门独立演化，而是内嵌于一个国家或地区经济转型进程之中。因此，将某个经济体的农业转型进程置于其所处的经济发展阶段加以考量十分必要。这样做可以避免因忽略该经济体所处的工业化、城市化发展水平对农业转型进程的约束而提出不合时宜对策的问题。二是某个经济体的农业要素禀赋必然会随着现代化进程发生变化，这会使其农业转型呈现出阶段性特征。以往有部分研究在分析时预设了经济体农业要素禀赋不变的条件，得出的相关结论也往往缺乏准确性。三是农业转型本身具有结构性特点，它是一个包含制度安排、生产力水平、生产方式和主体间关系等多维度的综合范畴。过去的研究多是从某一个维度进行考察，对其进行整体性分析的不多。
他山之石，可以攻玉。为了更好地把握中国农业转型趋势，规避在农业转型中可能遇到的风险，降低相关政策的试错成本，本文将农业转型进程置于其所处的经济发展阶段加以考量，选取了日本、韩国和中国台湾地区作为参照，从土地制度转型、农业工业化转型、农业生产方式转型和农业竞争力转型四个构成农业转型的维度总结其共同特征，并尝试提炼对中国农业转型有所裨益的政策启示。
2 东亚主要经济体农业转型进程概述
农业转型内嵌于经济体的经济转型进程之中，因此要更好地描述农业转型特征，需要划分经济发展阶段。为此，本文综合世界银行、黄群慧等 、胡鞍钢等的相关研究成果，利用世界银行数据库（World Bank Indicators, WDI）计算各经济体与同期美国人均GDP相对比重（2011年国际美元购买力平价），将经济体的发展阶段分为低收入（＜20%）、中等收入（20%～40%）和高收入（＞40%）三个阶段，同时对高收入阶段划分为初等发达（40%～50%）、中等发达（50%～70%）、发达（70%～100%）和高度发达（＞100%）四个子阶段。
本文关于日本、韩国和中国台湾地区的相关数据分别来源于日本统计局发布的《2017年日本统计手册》、韩国统计信息服务网站以及中国台湾地区历年《统计年鉴》、台湾经济研究院，中国的数据来源于国家统计局历年《中国统计年鉴》。部分数据来源于世界银行数据库、联合国贸易和发展会议数据库（UNCTAD）。本文涉及的GDP总量、人均GDP等指标均按2011年国际美元购买力平价计算。
2.1 日本农业转型进程概述
第二次世界大战后，日本进入了10年的战后复兴时期。这一时期，日本建立了限制耕地流转的“自耕农体制”。1945—1950年，日本进行土地改革，相继通过了《农地调整法修正案》《建立自耕农特别措施法》等农地改革法案，强调“农地归耕者所有最为恰当”，逐步确立了自耕农体制。数据显示，1950年日本佃耕率已经减少到了9%，90%以上的耕地已经实现自耕。一方面，自耕农体制在很大程度上缓和了农村阶级对立，改善了农户经营状况，为日本经济高速发展奠定了基础；另一方面，自耕农体制对后来农业经营方式产生了深远影响。例如，1952年推出的《农地法》直接提出了严格限定农地所有权获得资格，禁止租借和购买的条款，限制了土地权利的流转，阻碍了经营规模扩大，也为后来日本农业严重的兼业化、副业化埋下了伏笔。从经济发展阶段来看，10年战后复兴期结束后日本已步入中等收入阶段（1955年人均GDP为美国的24.22%）。与此同时，1947—1955年，日本农业劳动力减少了177万人。这是因为经济复兴和工业化发展对劳动力产生了巨大需求，战争中被迫停业的零售业和商业等服务业也由于社会消费增加而迅速恢复。
战后复兴期结束后，日本农业增加值比重和就业比重快速下降（图1），但农业劳动力转移开始滞后。这一时期日本经济保持了高速增长。从人均GDP来看，日本于1962年、1967年相继迈入初等发达阶段、中等发达阶段。到了1975年，日本人均GDP相对美国的比重迈入70%关口，成为发达经济体。在迈向发达经济体的过程中，日本农业增加值比重和就业比重呈现明显下降趋势：1955年这两个指数分别为20.67%和37.56%；在1962年日本跳出中等收入阶段时，这两个指数均下降了近10个百分点，分别为11.97%和27.81%；当日本成为发达经济体时，农业增加值比重又下降了6个百分点，而就业比重则下降了15个百分点。不过，与美国相比，日本农业劳动力转移速度明显滞后。在20世纪70年代以前，日本农业就业比重长期高于产值结构10～16个百分点，说明有大量应该转移的劳动力滞留在农业。但由于农业收入过低，日本农业劳动力又不得不以兼业、副业等方式往返于城乡之间。这一状况还严重制约了农业规模经营水平。
20世纪60年代后，日本政府已经意识到农业规模经营是提高农业竞争力、缩小农业和非农业劳动生产率差距的主要途径，但其推出的相关政策却未能取得令人满意的效果。日本政府于1961年出台了《农业基本法》，希望通过推进农地产权集中提高农业劳动生产率，使农业劳动力达到与其他产业从业人员同等的生活水平。但该政策受制于前期建立的自耕农体制衍生出的土地流转限制规定而未取得理想的效果。随后日本政府接连出台若干个有关农地改革和调整的法案，希望通过绕过农地所有权问题，以租赁和作业委托等形式实现土地规模化经营，但效果依然不佳。
2.2 韩国农业转型进程概述
第二次世界大战结束后，韩国“耕者有其田”政策确立了小农经济，但却制约了农业现代化发展。与其他东亚经济体相类似，第二次世界大战结束前韩国农村土地资源分配极为不均。1945年占全国3%的人口拥有60%的土地，而占80%的人口无地、租地或者少地。迫于经济和政治上的压力，第二次世界大战后美国军政府及韩国政府开始进行土地改革，大部分农民拥有了自己的土地，改变了韩国封建地主所有的生产关系，步入了小农经济时代。到1953年，韩国61%的农户拥有0.5町步（0.496公顷）以上的土地。“耕者有其田”的土地制度缓和了农村突出的阶级矛盾，也为韩国后来的经济发展奠定了基础。但是，由于小农户缺乏购买力，无法购置新型农具、化肥和农药等农资，生产率提升缓慢，农业现代化发展受制。
20世纪60年代后，韩国农业劳动力随着经济高速发展开始大量转移，农业增加值比重和就业比重快速下降。韩国工业化进程相对日本而言比较晚，但发展十分迅速并吸纳了大量农业劳动力。20世纪60年代韩国开始大力发展劳动密集型工业，加之韩国政治体制改革，过去财阀体制被打破，相当多的中小企业如雨后村笋般生产。据统计，1960—1980年平均每年有至少1万家新企业成立。这些企业有着强大的吸纳劳动力的能力，大量农业劳动力向工业和城市部门转移。1963年韩国城市化率从30.42％大幅上升到1988年的70.40％，进入诺瑟姆曲线的城市化稳定阶段。这一时期韩国经济实力显著增强。1960年韩国人均GDP只有美国的9.06%，但到了1982年人均GDP已经达到美国的20.80%，步入了中等收入阶段，此时农业增加值比重和就业比重分别为13.87%、32.07%。随后，韩国经过13年的快速发展，于1995年成功跳出中等收入阶段，农业产业的两个指数分别为5.34%和11.77%（图2）。
与日本相类似，韩国农业劳动力兼业化、副业化情况也非常严重。韩国许多农户外出务工也不愿意放弃土地，阻碍了农业规模经营。为此，韩国政府于2002年出台了《土地法》修正案，废除了坚持半个世纪之久的农田拥有数量的上限，加大力度吸引工商业资本下乡以提升农场规模，但效果并不明显。与此同时，随着韩国耕地总面积的缩小，户均面积还在不断下降。
值得一提的是，日本和韩国在相同发展阶段的农业增加值比重和就业比重存在较大差异。韩国两个指数基本上都低于日本同一发展阶段水平，这很可能与韩国在经济起飞时期采取的非均衡增长战略对产业结构的影响有关。这一状况与中国相类似，但不同点在于，韩国并没有通过阻碍要素流动的计划经济来实施赶超战略的时期，因此农业产业结构没有出现“产值比重快速下降，就业比重未能同步缩小”的扭曲现象。
2.3 中国台湾地区农业转型进程概述
中国台湾地区的土地改革为该地区经济发展奠定了基础。在土地改革前，台湾地区农村土地资源分配也极为不均。1949年，占台湾地区农村人口11.69%的地主和半地主拥有56.01%的耕地，台湾当局拥有20.59%的耕地，而占农村人口88.31%的农民仅有22.39%的耕地。1949—1953年，台湾当局通过“三七五减租” “实行公地放领” “耕者有其田”等土地改革措施，对农村土地资源进行了重新分配，60%的农户分得了土地，推动了农业全面发展，也为后来台湾地区经济起飞奠定了稳定的社会基础。
20世纪50年代后，台湾地区经济快速发展，农业增加值比重和就业比重大幅下降，但就业比重远高于增加值比重。20世纪50年代以来，台湾地区依托外部资金和技术援助，加速经济追赶，用了短短20年时间实现了从农业经济向工业经济的跃迁，并于20世纪70年代中期步入中等收入阶段。到了20世纪80年代，台湾地区人均GDP已经占美国的30%左右，农业增加值比重下降到10%以下，就业比重下降到20%以下。这一水平与韩国同发展阶段时期基本相当。台湾地区于1989年跳出中等收入阶段，迈入初等发达经济体行列，此时台湾地区的农业增加值比重和就业比重分别为4.70%和13.29%。2007年台湾地区人均GDP占美国的比重超过70%，迈入发达经济体行列，台湾地区农业增加值比重为1.80%，而就业比重仍有5%（图3）。
台湾地区农业兼业化、副业化程度也比较高，影响了农业规模经营。随着经济高速发展，台湾地区非农部门吸纳了大量农业劳动力，农业就业比重迅速下降到1980年的19.50%，但受到“为田是尚”“有土斯有财”等传统观念的影响，许多农民并不愿意流转耕地，这使得农业兼业化、副业化程度不断加深，并导致了户均经营规模不升反降。1952年台湾地区户均耕地规模为1.29公顷，到1972年逐渐降低到0.97公顷，到1982年升至1.07公顷。
为了改变农业规模经营受限的情况，台湾当局实施了两轮旨在扩大农场经营规模、提高农地利用效率的改革。第一轮改革推行了一系列政策，内容包括设立“农地购置基金”、要求5公顷以下不得分割、家庭农场一子继承免遗产税、农地重划等，但实施效果并不明显。第二轮改革是在台湾地区加入世界贸易组织（WTO）背景下实施的。这一时期台湾地区农产品的国际竞争力受到冲击，农业劳动力进一步老龄化、兼业化和副业化。第二轮改革力度很大，台湾地区彻底放开了农地购买限制，规定在农地农用基础上，任何人都可以购买、赠予或继承农地，同时放宽耕地分割限制，放活农地租赁制度，建立“小地主大佃农”制度。改革取得了较好的成果，不仅进一步释放了农业劳动力，还使其兼业化、副业化程度有所降低。
台湾地区农业发展的一大特点是逐步由对“量”的追求转向科技带动产业发展，提出了“精致农业”的发展思路。所谓精致农业，其核心是运用技术、管理等方法，提高农业附加值，延伸农业产业链，主要内容包括发展观光农业、休闲农业、生态农业、特色农业。台湾地区的发展历程也较好地展现了从劳动密集型向土地密集型、资本密集型最后转向技术密集型的农业工业化进程。
3 东亚主要经济体农业转型的共同特征
回顾日本、韩国和中国台湾地区的农业转型进程，我们可以从土地制度转型、农业工业化转型、农业生产方式转型和农业竞争力转型四个维度去总结它们的共同特征。
3.1 土地制度转型：由建立自耕农体制转向鼓励规模经营
第二次世界大战结束前，日本、韩国和中国台湾地区占主导的农村土地制度均是地主土地所有制。第二次世界大战后，三大经济体都走上了以建立自耕农体制为目标的土地改革道路，并不约而同地在20世纪50年代初期完成了土地改革。三大经济体各自的土地改革在一定程度上释放了生产力，农户对农业的要素投入有显著增加，粮食产量也出现了大幅增长。1945—1965年，日本农业总产出增长率长期保持在3.3%左右；韩国在20世纪50年代受到朝鲜战争的严重影响，经济发展陷入困境，但据统计，1951—1953年，韩国农业增长速度仍然有3.6%；1952—1965年，中国台湾地区农业总产出年均增长超过4.25%。
为了保护土地改革胜利果实，日本和韩国在较长时间里采取了禁止或严格限定土地流转的政策。日本在1952年制定的《农地法》奉行耕者有其田原则，禁止农地的租借和买卖；韩国1949年出台的《土地改革法》，在法律上禁止土地流转；中国台湾地区虽未严格限制土地流转，但制定了禁止工商业资本流向土地资本的政策。这些限制政策一定程度上为战后农村经济恢复和为工业部门积累剩余提供了保障，但在客观上固化了经营规模过小的自耕农体制，进而阻碍了农业资本深化和农业劳动生产率提高。
随着刘易斯拐点到来，日本、韩国政府和中国台湾当局都认识到维持小农体制将不可避免导致农村衰落和农产品国际竞争力的下降，于是纷纷出台鼓励农业规模经营的政策。然而，三大经济体推动农业规模经营的政策均未取得令人满意的效果。1970年，日本农业经营规模在2公顷以下的农户仍占总户数的92.2%。为此，日本在1969年和1980年分别颁布了《农业振兴地区整备法》和《农业经营基础强化法》，但效果依然不明显。韩国农业规模经营状况变化也非常缓慢。在《农地基本法》出台3年后的1997年，韩国不同地区农场规模依然在0.7～1.5公顷，仅有5%的农场超过了3公顷。中国台湾农业规模经营状况总体未能改善，且还有进一步小农化倾向，耕地面积在2公顷以上的农户占比从1980年的7.4%下降到1990年的7.0%，到2000年才又上升到7.6%的水平。
3.2 农业工业化转型：出现了绕过土地密集型阶段的“赶超”现象
随着日本、韩国和中国台湾地区的经济发展水平迈上新台阶，大规模的资本和技术下乡进程在农业规模经营未能有效推进的背景下悄然开启，农业工业化转型不可避免地出现了绕过土地密集型阶段的“赶超”现象。
1961—2016年，日本、韩国和中国台湾地区的劳均耕地数量不断提高，但考虑到观察期初始值非常低（日本和韩国均为0.5公顷/人左右，中国台湾地区为0.96公顷/人），农业规模经营水平提升十分有限。到了2016年，日本、韩国和中国台湾地区的劳均耕地绝对值仅为1.96公顷/人、1.29公顷/人和1.53公顷/人。不过，尽管土地未能集中，日本、韩国和中国台湾地区的农业劳动生产率和地均农业总产值却都有较大幅度提高。
农业机械装备量常被看作农业资本深化的重要表征。从图4可以看到，日本劳均和地均农业机械装备数量在1974年左右大幅度提升，这一时期恰好是日本由中等发达迈入发达阶段的时间节点。这说明高水平的经济状况加快了农业资本深化的步伐。韩国农业资本深化与经济发展阶段的关系表现得更为清晰。1981年迈入中等收入阶段时，韩国每个农业劳动力仅装备有20个40马力拖拉机当量（以下简称当量），随后开始快速增长，到1995年迈入初等发达阶段时已经达到160个当量，2016年更是上升到363个当量。中国台湾地区在农业转型过程中因其农作物种类由大田作物转为林果类园艺作物，走了一条以化学化提高土地产出率的农业发展道路。因此，中国台湾地区劳均、地均农业机械装备率均不高，但化肥施用量却一直处于高位。
除了上述农业机械装备率和化肥施用量提升外，农业向资本密集型和技术密集型转型还表现在农业基础设施改善、涉农贷款增加、新生物技术广泛应用方面。农业资本深化和技术转型，优化了农业产业结构，促进了农民增收，并在一定程度上缩小了城乡差距。但是，由于土地密集型阶段始终是东亚主要经济体农业工业化进程中缺失的一环，其农业发展潜力和农产品竞争力遭遇了严重挑战。
3.3 农业生产方式转型：选择了土地节约型技术及兼业化经营
土地资源禀赋差异在很大程度上决定了不同地区的农业生产技术选择。与北美洲和大洋洲等发达国家采用劳动节约土地密集型生产技术不同，东亚主要经济体选择的是劳动密集土地节约型生产技术，即通过广泛使用作物杂交育种技术和化肥施用以提高土地产出率。其中，地均化肥施用量最高的是中国台湾地区，为331.86千克/公顷，最低的日本也有230.37千克/公顷。高强度的地均化肥施用量对地均农业总产值的提升有明显的影响。东亚主要经济体的地均农业总产值都非常高，其中中国台湾地区、韩国更是达到6315.53元/公顷、6244.40元/公顷，是土地资源特别丰富的加拿大、澳大利亚等国的10倍左右。
然而，过度的化学化种植一方面让东亚主要经济体的农业面临着巨大的污染风险，另一方面依然无法弥补农业和非农业劳动生产率上的巨大差距。通过计算城乡二元对比系数可以发现，1970年以来美国城乡二元对比系数大部分时间高于0.50，其中1973年石油危机后一度超过了1，观察期的均值为0.66。而东亚主要经济体的表现均低于美国同期水平，其中中国台湾地区的城乡二元对比系数均值最低，为0.29，韩国相对最高，为0.36。总体说来，东亚主要经济体城乡二元对比系数基本在0.3～0.4徘徊，体现了农业和非农业劳动生产率水平巨大的差距。在市场经济条件下，劳动生产率水平与劳动报酬直接相关，而劳动力总是流向报酬率更高的部门和地区。在土地无法有效集中的背景下，东亚主要经济体的农业劳动力采用兼业的方式来获取非农收入，以缩小农业和非农业劳动生产率差距带来的收入差距。因此，大规模的农业兼业化成为东亚主要经济体农业转型进程中的普遍现象。
从兼业化状况来看，在经济快速增长时期，东亚主要经济体都出现了经典的刘易斯模型中的大规模农业劳动力外流，农业兼业化水平迅速上升；但在经济发展水平收敛后，经济增速放缓，又都出现了专业化农户比重提升现象。日本在1962年迈入初等发达阶段后，专业农户占农户总数比例的67.16%；随后几乎每年下降1个百分点，到1975年进入发达阶段后，该指数探底47.81%；自1975年以后，日本专业农户占比又开始缓慢回升，到了2017年，专业农户占比为60.97%，几乎回到了1968年水平。韩国1991年专业农户占农户总数的比例为65.72%，在1995年迈入初等发达阶段时，这一比例下降到60%以下；随后在1998年开始提升，2002年达到67.32%的高峰后又出现下滑，2017年处在56.16%的水平。中国台湾地区1986年的专业农户占比仅为11.5%；后来在波动中缓慢上升，直到21世纪初才回到20%的水平；但进入21世纪以来，中国台湾地区专业农户的比例显著上升，2017年占比达到了60%的水平。
从大规模兼业化向专业化转型既是多种政策激励的结果，也是缩小农业和非农业劳动生产率差距的必然选择。需要指出的是，东亚主要经济体的大规模农业兼业化现象始终伴随着农业就业人口急速下降，以及日益严峻的农业老龄化。
3.4 农业竞争力转型：大宗农产品在本国种植业内部和国际市场上均缺乏竞争力
农业工业化使农业逐渐具备了机械对劳动替代的条件，但由于东亚主要经济体土地要素稀缺、劳动力大量转移、农业生产成本显著上升，导致传统的大宗农产品生产劣势尽显。日本、韩国和中国台湾地区均出现农产品结构的变化，大田作物种植面积和产量下降，园艺作物种植面积开始上升。
1975年日本粮食作物（水稻、麦类、豆类）种植面积占全国作物种植面积的55.64%，而到20世纪90年代后则下降到了50%以下，并长期维持在这一水平。与此同时，日本蔬菜和饲料作物种植面积占比分别从1975年10.97%、15.15%上升到2000年的13.36%、22.67%。1975年韩国粮食作物中水稻、麦类、豆类种植面积分别为122万公顷、76万公顷、33万公顷，占全国已利用耕地面积的54.4%、34.0%、14.9%。然而，随着经济发展，粮食作物种植面积所占比重持续下降，其中麦类下降得最快，到1994年韩国进入初等发达阶段后已经低于5%，目前在3%左右徘徊。这一时期蔬菜和水果等园艺作物占比却在上升，分别从1975年的10.9%、3.3%，上升到2017年的17.1%和10.3%。中国台湾地区的水稻、杂粮等大田作物曾经创造“辉煌”，但是进入20世纪70年代中后期，随着台湾地区各类作物总种植面积的大幅下降，水稻、杂粮种植面积也迅速下降，且降幅快于各类作物总种植面积下降速度，到1996年仅为49.2万公顷，不足总种植面积的50%。中国台湾地区的水果、蔬菜、花卉等园艺作物比重也迅速上升，从20世纪60年代的不到10%上升到2004年后的50%以上。
东亚主要经济体均采取了以市场开放为前提的出口导向型经济增长模式。受此影响，即使是受到多重保护的农业也不可避免地卷入国际化浪潮中。东亚主要经济体的农产品在国际竞争中也日渐缺乏竞争力。大幅进口国外农产品是本国农业失去国际竞争力的另一个表现。1961—2019年，日本农产品进口额从20.22亿美元增加到589.84亿美元；同期韩国农产品进口额则从8728万美元增加到274.54亿美元；中国台湾地区作为农业大省，农产品原本在国际市场上具有一定竞争力，但其农产品贸易也自1970年出现逆差，农产品进口额到2019年已经达到124.32亿美元的历史高位。与大幅进口农产品相比，东亚主要经济体农产品的出口额几乎都不到进口额的零头。
东亚主要经济体农产品国际竞争力普遍不足逐渐威胁到粮食生产。特别是在农业工业化以后，机械对劳动替代技术日臻成熟，土地要素丰裕的经济体在生产粮食等大宗农产品时优势更为明显。而东亚主要经济体在相当长一段时间内对农业规模经营的政策限制又进一步凸显了其生产粮食等大宗农产品的劣势。这也是在农业转型过程中东亚主要经济体大田作物种植面积和产量下降，而园艺作物种植面积上升的重要原因。不过，值得注意的是，尽管日本、韩国和中国台湾地区的粮食自给率下降，但它们都坚持了“口粮自给”原则，即作为东亚地区传统主食的稻米自给率长期处于很高的水平。
4 东亚主要经济体农业转型的政策启示
东亚主要经济体农业转型进程及表现出的四个维度的共同特征为中国在农地制度变迁、农业劳动力转移、农业现代化发展和农业竞争力提升等方面提供了重要的政策启示。
4.1 尽快完备农地“权利束”，为农地规模流转提供制度基础
从土地制度转型维度来看，日本、韩国和中国台湾地区在第二次世界大战后无一例外地进行了以“自耕农体制”为目标的土地改革，但随着各自农业转移进程，又纷纷在不同的时间节点出台了鼓励农业规模经营的政策。正如日本经济学家山田盛太郎指出的那样，农地改革本身只是全过程的开始，这一过程一方面是农地改革本身的深化，另一方面则是向大农圃转化的基础。不过日本、韩国和中国台湾地区的土地制度转型都算不上成功。到了2016年，日本、韩国和中国台湾地区劳均耕地仅为1.96公顷/人、1.29公顷/人和1.53公顷/人。究其原因，第二次世界大战后建立的自耕农体制一度造成了农地“权利束”残缺，并使后来的农地制度变迁对其形成了路径依赖 相较于通过市场自由交易的方式让农户获得土地产权的道路和不通过土地市场采用政治运动“剥夺剥夺者”让农户直接获得土地产权的道路，日本、韩国和中国台湾地区走了一条不完全利用市场的“中间道路”。不同的土地改革路径导致农户与政府在谈判时拥有不同的地位。德姆塞茨曾提出了“产权残缺”的概念，即由于政府侵权，完整的产权权利束中有一部分权利被删除了。“中间道路”的农户谈判权力要低于自由交换获得土地产权的道路，但高于不通过土地市场的“剥夺剥夺者”的道路。“中间道路”的农户在拥有相当的生产经营自主权的同时，又要接受政府对其生产剩余的汲取和产权的限制。。如前所述，日本直到20世纪70年代才修改《农地法》，废除了农地保有面积的上限，并撤销了对租地的限制；韩国是到2002年通过《土地法》修正案，废除了农田拥有数量的上限；中国台湾地区则是到了20世纪60年代末才发布旨在扩大农地经营规模的“农业政策检讨纲要”。不过，这些完备农地“权利束”中的处置权的政策已经来得太晚。
改革开放以来，中国建立了以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，客观上类似东亚主要经济体建立的“自耕农体制”。尽管这一体制使农户重新获得了农地占有权（承包权）、使用权（经营权）和收益权，但由于处置权（流转权）在很长一段时间内未能恢复，以及承包期限等问题悬而未决，农地产权并未随着经济结构的快速变化而调整，以致农地细碎化、经营规模过小等问题长期存在。在经历了第二轮土地承包、“确权颁证”等政策实施以及《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》《民法典》等有关法律法规出台后，承包权作为农民利用集体土地从事农业生产的制度已经明确“长久不变”，并逐渐成为农民长久享有的“用益物权”。“三权分置”后虽然明确了经营权流转权利，但承包权流转仍局限在本集体内部，阻碍了其流转范围，进而影响到权利的抵押融资等功能。对此，中国应该汲取东亚主要经济体土地制度转型的教训，尽快完备农地“权利束”。
一是明确集体所有权与承包权、经营权关系，做实农地承包权“长久不变”。可以在确权颁证基础上修改相关法律，增加土地承包经营期限到期“自动续期”规定，删除“流转期限不得超过承包期的剩余期限”等规定，明确农民拥有承包地“长久不变”。二是试点本集体以外业主获得承包权，逐步将农民身份属性转变为职业属性。可以先在四川成都、浙江嘉兴、江苏苏州等处于农村土地制度改革前沿的发达地区试点，允许承包方在发包方同意的前提下，将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体以外的各类主体。这样做可以扩大承包地转包范围，使市场形成一个有利于国民经济健康发展的农地流转均衡价格，同时为剥离农民身份属性、促进城乡要素双向流动提供制度基础。
4.2 把握劳动力转移时机，为实现农业规模经营准备条件
从农业工业化转型维度来看，日本、韩国和中国台湾地区在农业工业化进程开启后均出现了大量劳动力向城镇转移以及农业劳动生产率快速提升的情况，但由于向土地密集型生产方式转型的种种困难，三大经济体都出现了直接向资本密集型和技术密集型转型的“赶超”现象。而之所以会出现“赶超”现象，就在于错过了推动农业规模经营的“最佳时机”。
推动农业规模经营的“最佳时机”是农业劳动力大量转移的时期，也是城市化率提升最快的时期。从农业工业化进程来看，在这一时期之前，农业部门不具备规模经营条件；在这一时期之中，工业部门和城市部门吸引着大量农业劳动力转移，农业资本尚未下乡，农业补贴等诸多政策没有出台，农地这种农业最重要的生产资料价格不仅不会上升还可能会出现下跌；而在这一阶段之后，农业劳动力兼业化程度加剧，农业资本深化加深，政府农业补贴增加，农户家庭经营性收入占比迅速下降，多数兼业农户开始对快速城市化可能带来的巨额土地转用收入产生预期，这时候他们宁可使农地闲置也不愿意转让。正如速水佑次郎评价日本20世纪70年代修改《农地法》废除了农地保有面积的上限时提到，这一时期农户对农地转用时已经产生了过高的预期价格，“通过购买形式扩大农田经营规模的可能性不大”，而土地的租借能否顺利进行，也取决于“能否达到超过支付小规模农户出租土地时的预期地租”。因此，如果在农业规模经营的“最佳时期”采取得当的政策，例如加快农业转移劳动力市民化，推进农业规模经营可能要顺利得多。
如图5所示，劳动力转移最快、城市化率上升最快的阶段，基本都出现在中等收入阶段。当前中国仍处在由中等收入阶段向初等发达阶段迈进的过程中。2019年，中国城镇化率突破60%，依然处于诺瑟姆曲线的加速发展阶段，城镇化还有很大空间。与此同时，由于前期重工业优先发展战略，农业就业结构严重滞后于农业产值结构变化，2019年第一产业就业比重仍然占到25.1%，分别处于日本、韩国和中国台湾地区1963年、1986年和1978年的水平。中国应该抓住这一“最佳时期”，通过进一步改革户籍制度，特别是补齐户籍背后城乡人口福利欠账，以城镇住房保障建设和土地置换等方式加快城镇化进程、推动农民工市民化。
4.3 改善农业生产条件，为农业现代化提供动力
从农业生产方式转型维度来看，在绕过土地要素密集阶段的“赶超”之后，日本、韩国和中国台湾地区的农业部门只能选择提高土地产出率的劳动密集土地节约型生产技术来提高农业劳动生产率，但这一技术路径对缩小农业和非农业劳动生产率水平差距的作用甚微，农业劳动力不得不以兼业化、副业化的方式来应对这一困境。面对这样的情况，日本、韩国和中国台湾地区无一不通过加强农业基础设施建设、推动农地整理和大力发展农业社会化服务体系等方式改善农业生产条件。这在一定程度上为后来三大经济体专业农户比例的提升起到了作用。2017年日本、韩国和中国台湾地区的农户中，专业农户占农户总数的比例分别为31.27%、56.16%和62.99%。反观中国，2012年时纯农户仅有18.3%，农业生产条件发展滞后是农户兼业化、副业化的重要原因。因此，改善农业生产条件，为农业现代化提供动力迫在眉睫。
一是加强农业基础设施建设，补齐农业现代化短板。在《高标准农田建设通则》出台背景下加快高标准农田建设，特别是加强农田节水灌溉工程和水利设施配套建设。借鉴日本《土地改良法》的经验，制定面向土地平整、宜机化、集约化、信息化的农地改良计划。结合第三次全国土壤普查，考虑不同技术模式的地域性和适宜性制定耕地质量提升办法。二是推动农地整理法制化，为农业规模经营提供条件。可借鉴日本的做法，在当前“全域土地综合整治试点”基础上，围绕农地整理出台的一系列相关法律、法规、部门规章、规范性文件和技术标准。制定农地整理中长期规划，持续加大对农地整理的资金投入。大力培育农地整理的中间机构和农户自治组织，运用市场手段引导社会资金和农户资金参与农地整理。三是大力发展农业社会化服务体系，促进小农户与现代化农业衔接。整合供销社、农村信用合作社等集体组织的力量，构建促进生产、供销、金融为一体的综合型为农服务组织。积极引导民营资本的全产业链为农服务模式，向农民提供包括农资、农机、销售、金融保险在内的全产业链服务。构建政府购买公益性服务机制，补齐当前服务组织发展不健全、服务能力弱、要素配置不合理的短板。
4.4 用好农业补贴工具，筑牢粮食安全底线
从农业竞争力转型维度来看，日本、韩国和中国台湾地区在进入初等发达阶段后农业比较利益下降都比较快，农产品在国际市场上日渐缺乏竞争力，农业非粮化趋势明显，粮食自给率持续走低。为此，日本、韩国和中国台湾地区都采取了强有力且多样化的农业补贴政策来提高农业比较收益，并着力筑牢粮食安全底线。从补贴力度来看，根据经济合作与发展组织（OECD）提供的数据，2000—2016年，OECD经济体的生产者补贴等值（PSE）有所下降，但平均仍高达23.43%，其中日本平均为52.22%，韩国平均为54.0%，而中国仅仅有14%（图6）。从补贴领域来看，即使在乌拉圭回合谈判达成《农业协议》后，日本、韩国和中国台湾地区都没有放弃对主粮综合支持力度。从补贴方法来看，为应对WTO的规则，三大经济体一方面将“黄箱”政策的减让部分优先用于大米等主粮，另一方面采取不与产量和价格挂钩的直接支付体制以确保口粮安全。
借鉴东亚主要经济体农业支持政策的相关经验和操作方式，对中国农业启示是：一是加大直接补贴力度。价格支持政策不仅会为财政带来沉重负担，还可能触及“黄箱”政策的上限，容易引发了国际贸易争端。未来应加大不挂钩直接补贴力度，通过进一步整合涉农专项补贴资金，重点加强耕地地力保护补贴、适度规模经营补贴以及鼓励小麦、水稻种植的种粮补贴。二是提高单个主体补贴水平。受土地产权制度的影响，当前中国农地细碎化程度仍然很高，补贴如同“撒胡椒面”，对农户增收影响过小。对此，可以借鉴日本农田整治的经验，土地改良、农地集中和农田整治补助等政策多管齐下，推动连片耕地向家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体集中，进而提高单个主体补贴水平。三是提高补贴精准度。直接补贴常常被已将农地经营权流转出去的承包农户获得，一些租种土地的外来业主却难以得到补贴。因此，可以结合“三权分置”改革对农地经营权的认定，让农地实际耕种者获得补贴收益。四是补贴要重点确保粮食安全，特别是口粮安全。可学习日本、韩国的经验，将有限的减让额度集中使用在小麦和大米口粮的最低价收购的政策上，同时对粮农实行高额的直接补贴。
转自：“三农学术”微信公众号
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