政策执行会出现失效、走样已经成为学界的“共识”，但对此问题的分析机制却并不明晰，大多研究只是提出抽象的概念予以阐释。本文深入考察一项政策的具体执行过程，从相关部门的具体行动路径分析入手，讨论国家政策如何遭遇具有不同行动特点的科层部门，如何牺牲政策原初定位与相关部门的诉求进行妥协，又如何在实际执行过程中发生转型。根据对个案的详细考察，本文提出，在目标、激励与约束都存在巨大差异的情况下，很多国家政策的执行面对的是高度分化的科层结构，这种结构产生了政策与科层组织之间的摩擦，降低了政策的执行力，从而导致政策被废止或执行走样。
作者简介（以文章发表时单位为准）
陈家建，西南财经大学社会工作发展研究中心
边慧敏，西南财经大学社会工作发展研究中心
邓湘树，西南财经大学社会工作发展研究中心
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政策执行的问题与解释
在国外，对社会政策的关注主要聚焦于政策形成过程，政策的正式制定意味着利益团体博弈的终结，其后的执行并不被认为会引发太多的问题（Anderson，1976；萨巴蒂尔编，2004；豪利特、拉米什，2006）。但在中国，政策的制定往往只是博弈的开始，执行才是真正的难点所在。所以，常常可以看到国家政策在地方执行过程中“走样”。不仅社会对此关注度很高，学术界也进行了很多分析。概括而言，有三类解释逻辑值得重视：利益主体、政策缺陷、制度张力。
在利益主体的解释路径中，不少研究者认为，国家政策之所以在基层执行中被扭曲，是缘于地方政府维护自身利益的动机。在体制允许的范围内，地方政府会象征性、选择性地执行政策，甚至部分修正政策，使其能够符合地方的利益需求（王汉生等，2011）。而这种现象的大量出现，与地方政府利益主体地位的凸显有关。1980年代初，“分灶吃饭”的财政体制极大激发了地方政府的利益主体感（周飞舟，2012），剩余权的控制给地方提供了谋求自身利益的强大激励（周黎安，2008），尤其是在经济增长快速的沿海地区，地方自行其是，国家政策大量失效几乎成为一种常态。戴慕珍通过对苏南乡镇企业发展模式的考察，认为在地方本级利益偏好的动机下产生了“地方政府合作主义”，即地方政府网罗所有本级资源，促进当地集体企业的发展。这种模式不惜抗拒国家政策，比如帮助企业逃税、游说银行贷款等，让中央的直接利益受到损失（Oi，1999）。虽然分税制试图弱化地方政府在财政方面的“强激励”机制，但地方政府的利益主体性并未式微，农民负担过重（田先红，2012）、工业化带来环境污染（洪大用，2012）、土地财政兴起（孙秀林、周飞舟，2013）等历史和当前现象都是地方为了追求自身利益，不惜违背国家指令的典型案例。不少研究者提出的解释概念，比如“干部经营者”（Shue，1988）、“公司型基层政权”（Peng，2001）、“谋利型政权”（杨善华、苏红，2002）等都是对地方政府利益主体行为特征进行的概括。
另有研究者关注政策本身，认为国家出台的不少政策存在缺陷，由此导致其在基层难以施行，基层的合理化调整造成政策的实施与国家原初政策出现背离。有研究者提出，部分国家政策自身质量低劣，比如，政策目标模糊、政策内容混乱、政策标准不合理、政策缺乏历时性调整等（宁国良，2000；黄毅，2011）。在面对这类政策的时候，地方政府往往是消极执行或者变相执行，导致政策施行效果偏离国家政策设定的初衷。政策缺陷的问题表现形式多样，引出了地方政府五花八门的应对手法。比如，政府规定目标过高过严导致基层大规模作假应付考核检查（艾云，2011），项目制的单一性让地方通过项目打包的方式重新统筹资金运作（折晓叶、陈婴婴，2011），非公党建的强制推行让基层进行数字包装予以应对……
与关注地方政府或者国家政策本身的视角不同，有的研究着眼于探讨中国政治的体制性因素，认为体制的内在张力必然导致政策与执行之间的矛盾。欧博文与李连江分析了基层普遍出现的政策选择性执行现象，认为上层决策与基层自主性需求之间的矛盾是国家政策不能完整有效施行的根本原因（O'Brien & Li，1999）；周黎安认为中国一直推行“行政分包制”，地方政府权力极大，而条线的制衡较为微弱，这让地方政府有体制性基础来干预政策的实践运作过程（周黎安，2012）；周雪光对基层政府“共谋”行为的分析认为，“共谋”展现了中国政治运作中的一个悖论——政策一统性与执行灵活性的矛盾（周雪光，2008），其根本原因在于中国政治一直以来存在着权威与有效治理的矛盾（周雪光，2011），它的不可化解让政策不能有效执行实际上成为中国政治的一个内生性现象。
基于对利益、政策规定、制度架构三方面的认知，不少研究者对中国政策执行力低的问题提出了很多对策建议，比如强化监督考核、落实责任义务、促进部门合作等（丁煌、定明捷，2004；贺东航、孔繁斌，2011；李瑞昌，2012）。总之，从实然的认知层面，到应然的对策层面，学界关于政策执行的问题都有不少的研究积累，特别是在对体制的宏观分析中，很多研究都揭示了体制缺陷所带来的政策执行内生性问题，例如对政府部门有效监管不足、法律程序约束软化、政绩考核指标单一等等。
上述诸研究为我们认识中国政策执行问题提供了极有启发性的思路，比如，利益主体的解释机制让我们认识到政府并非铁板一块，而是需要就不同层级、不同部门进行区别分析，但在该研究领域仍然存在学术推进的空间。首先，关于分析政策执行问题的经验基础还不坚实。虽然有不少研究关注了此类问题，但理论分析居多，深入、详实的经验呈现并不多，影响了进一步的理论提炼。其次，不少研究从科层组织的角度解释了政策何以执行偏差，但此类研究大多关注的是不同层级政府间的张力，而对政府组织横向结构关注不多，所主张的应对方案也是从削减政府层级人手（何显明，2008）。而在条块相互制衡的权力格局下，横向部门间的张力也是影响政策执行的核心因素，所以这方面的分析有必要加强。另外，以利益为基础的政府间博弈是解释地方执行政策走样的通用概念，但对利益本身却没有进一步的分析，概念内涵比较稀薄，抽象性和综合性过高，需要将部门博弈的问题放回到科层组织体系内部进行细化考察。而这几个方面的推进都需要在个案考察的基础上，深入分析科层组织的运作模式。本文即试图在此方向做出努力。当然，作为一项经验研究，本文只是希望能在这方面做一些小小的推进，在贡献经验事实的基础上，尝试提出一些能够揭示科层组织体系运作模式的分析维度，以此解释国家政策在执行过程中所遭遇的困境。
本文的研究案例为2009年开始推行的妇女小额贷款项目，该项目由全国妇联、财政部、人民银行与人力资源和社会保障部联合出台，旨在以财政扶助的方式激励妇女贷款，从而带动妇女的创业就业。该项目规模巨大，在全国各县市都有开展，涉及的行政层级多、部门广、时间长，是研究政策执行问题的一个较好案例。笔者在2013上半年参与了该项目在四川省开展情况的调研评估工作，文中的所有材料、访谈、事实记述均来自笔者的实地调研。
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从“雪中送炭”到“锦上添花”：一项国家政策的“华丽转身”
2009年，财政部、人力资源和社会保障部、中国人民银行、全国妇联联合发布了《关于完善小额担保贷款财政贴息政策、推动妇女创业就业工作的通知》，决定在国家专项资金贴补利息的支持下，让全国城乡的妇女能便捷获得银行贷款，以此支持妇女的创业就业，间接带动地方经济的发展。
在解释政策扶植的对象时，文件圈定了四类重点对象：（1）城镇登记失业妇女。是指持有劳动保障部门核发的《失业就业登记证》的城镇登记失业人员。（2）城镇复员转业退役女军人。是指持有军人退出现役的有效证件的城镇复员转业退役军人。（3）高校女毕业生。是指持有从大、中专技工学校毕业的有效证件的2-3年内毕业生。（4）农村妇女。是指就业困难人员（乡镇劳动保障事务所认定）、返乡创业人员、被征地农民、就地就近从事二、三产业人员（全国妇联，2009）。从该项政策的规定来看，女大学生与复员女军人本身人数不多，所以失业与贫困妇女是主要的政策扶助对象。政策出台的意图非常明显，就是试图让国家财政进行担保和贴息，失业和贫困妇女能够便捷优惠地从银行获得小额贷款，获得创业的启动资金。可以说，这是一项定位于扶助弱势群体，雪中送炭的国家优惠政策。
在省级层面，政策文件基本沿用了中央部委的解释口径，四川省出台了十个单位联合发文的《关于加大力度做好妇女小额担保贷款财政贴息工作的实施意见》，在政策目标的规定中提出：妇女小额担保贷款财政贴息政策，是专门为城乡妇女提供创业贷款的一项优惠政策。但省级政策的规定已经出现了灵活性，淡化了失业、复员、大学毕业、贫困等限制性条件，强调有可行性生产经营项目并具有还贷能力的妇女即可申请贷款。
而在市、县的执行层面，该项政策已经出现了极大的变化。以Z市为例，为了扩大小额贷款的受益面，市级相关文件已经抛开了中央政策中几类放贷对象的限制，强调操作方式的灵活性，特别是让“信誉良好的妇女”能够通过多种担保方式便捷申请到贷款。在Z市下辖的N县，操作方案中将贷款对象定为在当地有固定住所，有还贷能力，信誉观念强，经营项目可行的18-60周岁妇女。N县的操作方案基本成为Z市各个基层单位的样板，还款能力强、经营项目优的当地妇女成为小额贷款工作在基层的主要推介对象。笔者在Z市的调查中发现，在农村地区，小额贷款的重点对象是在农村从事各类经营的妇女，比如农家乐、砖厂、养鸡场、货运等，这类获得贷款的妇女从事经营一般都有3到10年的时间，前期投入几十万到上百万不等。而在城镇地区，很多获贷妇女经营百货商店、通讯器材、餐馆等，前期投入也至少有几十万上下。
以Z市为例，妇女小额贷款项目的受益对象在当地均属于经济条件较好的家庭户，生活水平高于一般妇女。小额贷款最高额度为8万，而获贷妇女的经营项目前期投入几十万上百万，8万的贷款资金并不能起到“创业”的目的，即使对于扩大经营规模来讲也只能说是杯水车薪。对比国家政策的初衷，可以发现政策在基层实施过程中已经发生了极大的转变：政策原初意图扶持的对象是失业、贫困的妇女，而实际运作过程中，经济条件好的妇女及其家庭却成为实际的受益者。政策本身的定位是“雪中送炭”，而实际效果却是“锦上添花”，从中央到地方，一项国家政策发生了“华丽转身”，这不得不让人感叹。
那么，这种政策执行的巨大转型是如何产生的？在下文的分析中，笔者将揭示，政策转型的原因在于体制塑造的科层运作逻辑。各个部门根据自身面临的目标、激励与约束采取行动，形成了一种富于内在张力的结构，在部门间的博弈过程中，政策不得不逐渐调整，不断牺牲原初的目标定位而增加被行政系统接受的可行性，从而完成了一次巨大转型。
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妇联：目标激励
从中央到地方，整个妇女小额贷款工作中，妇联是牵头部门，起着推动作用。对于妇联这样的群团部门，日常工作在整个政府的行政体系中重要性比较低，部门的地位也一直得不到体现。妇女小额贷款工作则大为不同，其重要性极大提升了妇联部门的工作积极性，使其有很强的激励来推进工作。这种激励主要存在于以下三个方面。
第一，小额贷款对于地方经济的重要意义。以2012年的数据为例，整个四川省贷款总额超过100亿，平均每个地市都有4-5亿的贷款额。特别是对于Z市这样的贫困地区，几亿资金的释放对于地方经济意义重大，所以从市领导到村社干部都非常重视，将其作为地方年度重点工作，妇联作为牵头部门在此项工作中的地位得到极大提升。
第二，小额贷款配备了大量的工作经费。小额贷款的工作一直以来因为工作量大、程序复杂，在地方未能得到很好的推动。有鉴于此，为了激励相关部门，国家配备了贷款额0.5%的工作经费，同时省里也配备0.5%的奖补资金，在贷款总额较高的情况下，这是巨大的资金激励。以L县为例，从2009到2012年，小额贷款总额超过1亿，实际获得近百万的工作经费和奖补资金，对提升工作积极性激励作用巨大。
第三，绩效考核的督促效果。除了经济奖励，政绩考核带来的激励效果也非常明显。在全省都非常重视的情况下，很多地方的小额贷款工作的快速增长受到省里的嘉奖，2012年全省召开了多次经验交流会。而市里也将其作为基层政府的考核目标，以Z市为例，2012年，在政府的目标考核体系中，妇女小额贷款工作占1％的考核总分（总分为100），超额10%的贷款数量有额外0.1的奖励分。地方政府绩效考核分数的差距常常是小数点后两三位，所以1分的考核指标已经是非常重要。在配套强大的考核指标下，妇女小额贷款项目的重要性得到极大的凸显。
妇联作为牵头部门，有极强的激励来推动小额贷款工作，但作为边缘权力部门，妇联并不能直接对其他相关部门进行督促，妇联的牵头工作需要依靠主管领导的推动。比如，在Z市，市委常委、总工会主席是市级主管领导，妇联制定工作目标之后，需在常委会通过成为市级政策，再安排相关部门的职责。之后，由目标督促办公室（简称“目督办”）编入年度目标考核体系，对各个部门和基层政府形成正式的制度激励。而在此过程中，妇联的工作积极性越高，越有可能引起领导层的重视，也越有可能对各个部门和基层政府形成制度性的监督和激励。同时，政策的重要性得到提升，各级部门和政府完成政策目标的压力也在增加。此过程的运作机制如图1所示。
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财政：责任规避
在妇女小额贷款的原初设计中，财政部门担当了重要职责。对失业、贫困妇女进行贷款帮扶，让小额贷款政策具有关爱弱势群体的合法性。政策定位虽佳，但面临一个巨大的难题——弱势群体虽然需要小额贷款的帮扶，却没有资产抵押担保。为了解决这个问题，妇联联合财政部门共同出台文件，规定各级地方政府需要用地方财政进行担保，让失业、贫困妇女能够顺利获得贷款。在四部委的联合文件中，政策规定，党政机关是担保的基础，财政部门“负责做好担保基金管理工作，确保资金及时到位和专款专用”，财政部门注资的担保基金是让妇女能够通过金融部门风险审核，顺利获得贷款的前提条件。在省级文件中，对财政担保问题做了更加细致的规定，比如，自2008年起，四川省财政厅（2008）就下发了《关于进一步推进小额担保贷款工作的通知》，要求“各地财政部门要根据本地财力状况和小额担保贷款发放情况，安排相应资金，建立小额贷款担保基金持续补充机制。同时，积极完善担保基金风险补偿机制，不断提高担保基金的代偿能力”。该项规定的意图非常明显，各地财政部门有责任设立和管理担保基金，担保基金可以用于偿还不良贷款，并且需要根据贷款规模不断注资保证担保基金的偿还贷款能力。在政策制定之初，规定担保基金与贷款规模的比例是1：5，即小额贷款1亿就需要当地财政拿出2000万的担保基金。后来政策产生了一定松动，省财政厅规定担保基金与贷款规模的比例可以为1：10，减轻了财政部门的压力，部分地区甚至可以1：15，但最高不超过1：20。
但是，在市、县级层面的实际运作中，多地的财政部门却几乎没有拿出一分钱进行小额贷款的担保，这又是怎么一回事呢？在调查中，地方财政部门的责任规避行为呈现出了三方面的原因。
首先是地方财政的资金压力。担保基金需要由本级财政负担，这让地方政府压力很大。以Z市为例，近几年来每年的财政支出100亿左右，而地方财政收入只有20亿，有80亿都来自中央财政的专项转移支付，每年预算之外结余很少，地方政府很难拿出几千万资金作为财政担保。
其次是担保基金的风险控制严格。以Z市为例，该市的财政担保风险基金隶属于财政局，要求担保基金零风险，年终的基金总额不得少于年初总额，而财政又不注资，使得担保基金不能用于偿还不良贷款造成的风险。如果动用财政进行担保，则需要极其严格的审核机制，让小额贷款工作不可能大规模的开展。
第三个方面则是地方政府对财政担保造成的负面后果的考虑。在前几年，四川省各地市曾经为下岗职工的贷款进行过财政担保，但还款率很低。财政部门解释说，财政担保贷款让获贷人忽视了贷款的责任和义务，把贷款当成了国家的救助，有意或无意不去还贷，而政府又无法强制追缴，让财政担保基金受到了极大的损失，也给地方政府留下了“惨痛的记忆”。所以在之后的各类贷款中，政府都极力避免使用财政资金作为担保，以免重蹈覆辙。财政部门还解释说，财政担保同时不利于培养获贷人的信用意识，本质上对政府和贷款人双方都不利。
在以上三点缘由之下，在妇女小额贷款工作中，各地财政都极力避免涉入担保工作，即使有上级文件的明确规定与地方妇联的强烈要求。所以，财政部门的行为表现出了明显的责任规避倾向。在政策原初设计中，财政系统承担了关键的责任，因为只有财政担保，下岗、失业、贫困妇女才有可能获得贷款，从而实现“雪中送炭”的政策目标。但在各地财政部门极力规避责任的情况下，小额贷款的政策如果继续推行，则需要进行非常大的政策转型。财政部门带来的政策演变如图2所示。
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人民银行：督促与调控
在小额贷款的整个运作流程中，人民银行扮演了连接政府机构与银行的关键角色。从职能划分来看，银行（小额贷款中主要是信用联社与邮政储蓄银行）本质上是企业，管理权限在于上级银行，按照企业的原则行事，政府部门不便直接指挥。但按照法律规定，银行又要受到人民银行的监督管理，这让地方政府有了一个合法的渠道对银行实行间接控制。
在省级、地市级文件中，人民银行都被赋予了重要职责，比如省政府的通知中提出，“人民银行要……督促金融机构做好担保机构承诺的小额担保贷款发放工作，加快贷款发放步伐”（四川省人民政府，2007），意思很明确，需要由人民银行出面，代表地方政府对各大银行进行督促，加快贷款发放速度。而Z市的实施细则中对人民银行的职责规定得更为仔细，提出“人民银行各县支行要将此项工作纳入对金融机构的年度综合评价内容，对执行政策较好的机构，人民银行各县支行在支农再贷款、再贴现、系统转入、业务试点等方面优先考虑，对落实不力的金融机构，视情节轻重，采取通报、约见主要负责人谈话等措施予以督促指导”（Z市人民银行，2012）。该细则无疑指明了人民银行督促监督的强力职责，对各大银行有考评，还要有约谈督促，如此严厉的管理手法实际上在相当大的程度上影响了地方银行的工作导向。人民银行的金融调控对整个小额贷款的快速推进起到了明显的作用，比如，Z市2012年小额贷款总额不断攀升，年中制定的目标为2亿，而到了11月份贷款已经超过4亿，各地的银行贷款额度几近告罄，在妇联的游说和市政府的批示之下，人民银行为了支持该项目，又给当地银行增加了1亿的贷款额度，激励了银行继续高速放贷，让整个Z市的年度贷款额度超过5亿。
在督促银行的同时，人民银行还担负调控金融风险的职责。就人民银行本身的部门职能而言，监督调控金融风险就是重要职责。而在小额贷款工作中，规避金融风险也是项目推进工作中的基本原则。在省、市、县各级文件中，都可以看到要求人民银行进行风险防范管理的要求，尽量避免小额贷款出现坏账。由此，促进贷款与调控风险、防范危机成为人民银行同时担负的职责，而这两类职责之间的张力让人民银行与金融机构一起，在操作中改变了获贷对象的选择范围。
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金融机构：风险控制
在小额贷款项目中，涉及的金融机构主要是信用联社与邮政储蓄银行。在中央和省级的政策规划中，农业银行也是参与银行之一，但近年来农业银行发展规划调整，在农村的业务收缩，企业的自主决策能力提升，对行政干预的排斥强化，其业务流程和金融产品让地方政府不大满意，所以基本没有参与财政贴息的妇女小额贷款项目。
从自身的利益而言，银行并不太愿意参与小额贷款项目。这主要有两方面的原因：首先是小额贷款潜在风险较高，资产抵押约束不严；其次是人力物力投入大，虽然能带来业务总量的增长，但效率偏低。在访谈中，银行负责人坦言，“贷8万也是需要一套完整的流程和手续，贷10万也是一样，都要花同样的人力物力，但是带来的效益差别很大，况且小额贷款风险还可能要高些”。所以，银行出于自身利益的考虑，并不愿意主动介入该项目。
信用联社和邮政储蓄银行作为金融机构大规模参与妇女小额信贷，主要源于政府的行政影响，其正式的渠道则是人民银行的督促监管。虽然参与了小额贷款，但经办银行的原则非常明确：严格控制风险，避免呆账坏账。在市、县级银行的文件中，都看到金融机构面临双重的任务导向：一方面需要配合政府，完成政府的目标，另一方面又要严格甄选放贷对象，尽力降低风险。比如Z市邮储银行的文件通知就规定，“今年市委、市政府提出发放妇女财政贴息小额贷款2亿元的奋斗目标，我行作为主要经办金融机构，时间紧、任务重、压力大。各支行要解放思想，在确保完成目标任务的基础上，进一步加大工作力度，为更多妇女创业就业、扩大再生产提供信贷资金支持”，同时又在醒目的标题栏注明“严控贷款风险”（Z市邮政储蓄银行，2012）。
为了兼顾上述两方面具有内在张力的原则，金融机构只能在贷款对象的选择上下功夫。如果按照国家政策的原初规定，放贷对象应该主要是失业与贫困妇女。但财政部门没有担保，这类弱势群体自身又缺乏资产，为了控制风险就不可能大规模放贷，而放贷没有大规模增长则又完不成人民银行的任务。由此，在实际操作中，小额贷款的对象必须做出巨大的改变，从失业贫困妇女转向资产较多、信誉良好的妇女。在调查中发现，有三类妇女是两大金融机构的重点放贷对象。
首先是以前办过贷款，信用记录良好的妇女。比如长期从事商业经营的家庭，在银行办理过贷款，流程熟悉，证件资质齐全，银行对这类客户的信任度也高，办理起来方便快捷，是两大银行最优先选择的对象。很多这类妇女因为小额贷款资金量小的原因本来不愿意借贷，还被妇联和银行动员去办理，以便快速提升贷款金额。
第二类是家庭资产较多的妇女，比如农村中从事农家乐旅游、规模养殖、货运等行业的家庭户。这类群体抵押资产充足，信用意识也较好，也是银行重点发展的贷款对象。
第三类大规模获得贷款的群体是有亲戚担任国家公职，而家庭也有一定资产的妇女。在缺乏财政担保的情况下，为了快速推行小额信贷，一些地方提出可以用国家公职人员个人身份作为担保抵押。特别是在Z市这样的贫困地区，很多妇女家庭满足不了银行的资产抵押要求，于是当地妇联与银行协商，创造出了公职人员个人身份抵押贷款的操作模式。依照这一方案，只要是国家财政发放工资的公职人员，都可以个人身份作为担保，帮助亲戚获得小额贷款。这类模式操作简便，银行也感觉风险可控，所以在地方大规模推广。在这种担保模式下能够成功找到公职人员担保的妇女，其家庭条件也通常较好，否则公职人员不敢承担连带风险。
在银行上述两方面的工作原则之下，最终获得小额贷款的基本都是家庭条件较好、长期从事经营项目的妇女。妇联当然知道这类妇女与国家原初政策规定不符，但为了兼顾财政局、人民银行、金融机构各方面的利益，妇联也认可了这种政策对象的调整。
文章来源：《社会学研究》2013年第6期，节选，注释从略。
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